Section Thématique 11

L’Etat en restructuration. Division du travail, hiérarchies, action publique et identités professionnelles dans des administrations en recomposition
Restructuring the State. Division of labor, hierarchies, public policies and identities in changing public administrations

Responsables

Philippe Bezes (CNRS, CERSA, Université Paris 2) bezes@hotmail.com et philippe.bezes@cersa.cnrs.fr
Pierre Lascoumes (CNRS, CEE, Sciences Po) pierre.lascoumes@sciences-po.fr

Présentation scientifique Dates des sessions Programme Résumés Participants

 

Présentation scientifique

La réflexion sur les formes d’organisation des administrations publiques est au cœur des recherches de sociologie et de science politique depuis les travaux fondateurs d’Emile Durkheim et de Max Weber ou ceux développés, dans le champ de la sociologie naissante des organisations, par Luther Gulick ou Herbert Simon. Cette réflexion a connu un regain d’intérêt important depuis une vingtaine d’années, dans le champ international de la Public Administration ou des Organization Studies mais aussi, plus largement, dans les travaux de science politique analysant les enjeux liés à la « politique des choix de structures » (Moe, 1990). Ces recherches nous rappellent que l’activité de gouvernement repose non seulement sur l’exercice de l’autorité (coercition, autorisation, incitation, sanction), la construction de réseaux d’informations (nodalité), l’extraction et la distribution de ressources fiscales et budgétaires mais aussi sur la construction et le reformatage de « l’organisation » (Hood, 1986). En ce sens, l’exercice du pouvoir et la mise en forme de l’action publique passent (aussi) par des transformations, plus ou moins intentionnelle, des  « formes organisationnelles publiques ». Ces mutations des architectures étatiques, qu’elles soient lues comme des évolutions ou des choix, ont de puissants effets sur la division et l’organisation du travail public, les hiérarchies, l’étendue et les modalités du contrôle, les modes de coordination et la légitimation des politiques publiques. Elles sont au cœur des processus de restructurations contemporaines des Etats.

Cette attention académique aux « formes organisationnelles publiques » fait en effet écho aux transformations récentes des structures des systèmes administratifs publics résultant d’au moins deux processus : les nombreux programmes transversaux de réforme administrative proposant de modifier les organisations existantes ; les mutations des politiques publiques sectorielles matérialisées par la création de nouvelles organisations centrées sur de nouveaux problèmes publics (risques sanitaires , alimentaires et environnementaux, etc.) ou remplissant de nouvelles fonctions (régulation de secteurs, gestion de la dette, achats publics, etc.). Dans la plupart des pays européens, ces restructurations ont initialement pris la forme d’un modèle d’organisation particulièrement prisé dans les années 1980 et 1990 - les « agences » - qui recouvre cependant des réalités institutionnelles disparates (autorités administratives indépendantes, agences sanitaires, entreprises publiques, « agences exécutives » en Grande-Bretagne prenant la place de nombreuses directions ministérielles dans le cadre de la réforme Next Steps de 1988). Dans une perspective opposée à ces restructurations par spécialisation ont émergé, plus récemment, des politiques « d’intégration » mettant l’accent sur les enjeux de coordination entre services et proposant de regrouper des organisations. Ces restructurations ont été portées en Grande-Bretagne sous le label du « joined-up government » lancé en 1997 par le gouvernement de Tony Blair, observées dans de nombreux Etats (pays scandinaves, Australie, Nouvelle-Zélande, etc.). Dans le contexte français, la révision générale des politiques publiques (RGPP) a récemment débouché sur une série de fusions et une re-hiérarchisation d’administrations et de services au niveau central et territorial, simultanément à un mouvement de fusions de corps de la fonction publique. Comment alors analyser ces « investissements de formes », ces mouvements de restructuration des Etats contemporains et leurs effets ?

Dans cette section thématique, nous analyserons les restructurations des administrations publiques « au concret » Notre objectif est de permettre la présentation de recherches empiriques sur la genèse/transformation d’organisations publiques (ministères, directions centrales ou déconcentrées, agences, corps, etc.) et sur les effets multiples que produisent ces changements sur les fonctionnements et les pratiques, sur les agents et leurs identités professionnelles ainsi que sur l’action publique. Il s’agira aussi de tracer des perspectives comparatives entre secteurs et, le cas échéant, de favoriser une mise en perspective comparée des mutations organisationnelles françaises. Ces réflexions emprunteront aux sociologies de l’Etat, de l’administration, des organisations et de l’action publique et aux multiples perspectives néo-institutionnalistes, historique ou sociologique. Deux dimensions sont privilégiées.

La première porte sur l’analyse des processus d’émergence et de mise en place de nouvelles formes organisationnelles dans les administrations publiques. Il s’agit de s’intéresser aux rationalités à l’œuvre chez les réformateurs (cognitive, instrumentale, stratégique, politique, administrative, économique, mimétique, etc.) et aux anticipations (parfois erronées) qu’elles reflètent. On portera attention aux enjeux affichés de ces recompositions de l’Etat, aux mutations de politiques publiques qui y sont parfois liées, ainsi qu’au poids influent des modèles et des idéologies organisationnels qui favorisent l’adoption de standards d’organisation par coercition, par imitation ou sous l’effet de pressions normatives. Les créations organisationnelles ou les restructurations sont aussi l’enjeu d’importantes luttes bureaucratiques institutionnelles liées aux concurrences intra-étatiques et aux redéfinitions qu’elles provoquent : redécoupages des périmètres, des juridictions et des frontières de l’organisation ; modification de la division du travail, des compétences et des rôles ; déplacement des ressources et de la localisation du pouvoir ; transformation des modalités du contrôle et de la coordination. Un premier panel s’attachera à décrire les processus de restructuration de l’Etat, à comprendre les modalités de changement des formes organisationnelles et à expliquer comment celles-ci sont reproduites, modifiées, réinventées ou radicalement remises en cause.

La deuxième dimension privilégie les micro-effets des réorganisations et les manières dont ces réformes affectent concrètement, en les transformant, les fonctionnements ordinaires des services et les pratiques des agents. Les restructurations transfèrent des tâches d’une organisation à une autre, les répartissent différemment, modifient les collectifs de travail, créent de nouveaux échelons hiérarchiques, légitiment certains groupes au détriment d’autres, introduisent des ruptures dans les trajectoires de carrières et bouleversent, aussi, les représentations et les symboles d’identification aux organisations. Très souvent, des logiques rationalisatrices sont à l’œuvre (économique, gestionnaire ou budgétaire) qui déstabilisent encore plus les fonctionnements en supprimant des postes, en imposant des économies d’échelle ou en introduisant des systèmes d’incitation managériale. On mettra l’accent sur les effets des restructurations sur le travail, les rôles, les groupements (corps, métiers, professions, etc.), les stratifications sociales et les constructions identitaires des agents aux différents niveaux de l’organisation (street-level, encadrement, dirigeants, etc.). Ce second panel s’intéressera également à la dimension symbolique et culturelle des restructurations, aux structures de sens qu’elles imposent collectivement et individuellement aux agents, à leur « prise » plus ou moins forte sur les pratiques, aux formes de résistance qu’elles génèrent et aux effets des réorganisations sur la production des politiques publiques et les relations aux usagers.

Cette section thématique bénéficie du parrainage du Research Committee 27 de l’Association internationale de science politique (AISP/IPSA - RC 27 SOG, Structure and Organisation of Government) et du projet ANR MUTORG-ADMI.

Within the various fields of social science research - sociology, political science, public administration, organization theory, etc., the genesis, the transformation and the effects of ‘public organizational forms’ have always been explored. Insightful studies remind us that the ‘politics of structural choice’ or the restructuring of ‘organization’ are part of the activity of government. Empirically, they refer to the many organizational changes that took place in the public sector. Agencification was a first solid trend in the 1980s and 1990s, although gathering the creation of very diverse kind of agencies (regulation, executive, health care, etc.). In the opposite direction, mergers of public organizations have been developed in many countries from the early 2000s, for instance through the ‘joined-up’ initiatives in UK or the many mergers of central government resulting from the General Review of Public Policy in France. These trends and organizational designs have generated strong impacts, within the state, on division of labor, hierarchies, span of control, modes of coordination and public policies.
This section on ‘state restructuring’ is aimed at exploring, both empirically and theoretically, the process through which administrative organizational forms have been transformed and their impacts. The first panel will pay attention to collective action processes resulting in organizational changes by insisting on reformers’ rationales, intra-organizational power struggles and/or diffusion of organizational standards. Papers can focus on the specific issues raised by state restructuring including changes in division of labor, jurisdictions and competences, location of power, span of control, modes of coordination but also hierarchies and career trajectories. The second panel will emphasize the micro-effects of reorganizations by exploring the way these reforms affect the day-to-day functioning of public services and the production of public policies. Papers will consider how far public agents’ practices, roles and identities have been transformed by organizational reforms.

Sessions

Les travaux de la Section Thématique se dérouleront sur les sessions suivantes :
Session 1 : 31 août 2011 13h45-16h30
Session 2 : 1er septembre 2011 8h45-11h30
Voir planning général...

Lieu : Institut Le Bel (Amphi 3)

Programme

Session 1 - L’Etat en restructuration. Fabrique et recompositions des formes organisationnelles des administrations publiques

Président : Bezes, Philippe (CERSA, CNRS, Université Paris 2)
Discutant : à confirmer

Session 2 - L’Etat en restructuration. Les réorganisations en pratiques

Président : Pierre Lascoumes (CEE, CNRS, Sciences Po)
Discutant : à confirmer

Résumés des contributions

Session 1

Benjamin Lemoine (Centre de sociologie de l’Innovation, CSI – Mines Paris Tech - ATER en science politique – Université Paris Dauphine)

L’Invention d’une agence de la dette publique. Division du travail, autonomisation des pratiques financières et frontières du politique à l’Agence France Trésor

La communication retrace la genèse de l’Agence France Trésor (AFT) chargée d’émettre, au ministère des finances, la dette publique sur les marchés financiers, crée à la fin des années 1990. Son invention ouvre un débat sur l’application du format « agence » à la fonction éminemment régalienne de financement du Trésor et des déficits publics. La critique de l’autonomisation complète de la gestion de la trésorerie de l’État vis-à-vis du reste de l’appareil bureaucratique, et de sa relative déconnexion vis à vis du cabinet ministériel et de la décision politique qui émerge suite à ce projet d’agence ranime une discussion interne sur la division du travail entre la commercialisation technique et professionnelle de la dette souveraine et la représentation politique. Le format bureaucratique redéfinit non seulement la morphologie et les contenus de la politique d’émission de la dette mais aussi les modes de gestion légitimes du « problème » de dette publique. Ainsi, le « bon » agencement du service de trésorerie, réactualisé au terme de cette négociation, tend à installer durablement certains rapports normalisés entre représentation politique et techniciens de l’AFT, ainsi qu’entre l’État et les marchés financiers quant aux modes de traitement « efficaces » des finances publiques.

The Invention of a Public Debt Agency. Division of labor, technical autonomy and political boundaries at the Agence France Trésor

This communication accounts for the process that led to the creation in 2001 of the Agence France Trésor, a new service in charge of public debt issuance on Financial markets at the French Ministry of economy and finance.. This invention created a debate on the mobilization of the « agency » format for the management of public deficit, that is, a sovereign prerogative of the state. Critiques of the proposed agency were voiced during this debate. They related to the isolation of the future agency from the rest of the bureaucracy apparatus, and from Ministers’ staff. Thereby, internal discussions occurred about the division of labor between the « technical process » of sovereign debt commercialization and political representation. The bureaucratic format redefines not only the morphology and contents of debt issuing but also the legitimate management of the public debt problem. The « good » agency of Treasury service, reactualized when this debate was settled, tends to ground stable relationships between political representatives and the AFT technical staff ; and between State and Financial markets with regards to the « efficiency » of the management of public finance.

Gabriela Côrte-réal Pinto (CEE, Sciences Po)

Réformes néolibérales et hybridisation des formes d'organisation liées à l'armement en Turquie: redéfinition du pouvoir militaire turc et mise en place d'un complexe militaro-industriel (1985-2010)

Contrairement aux pays membres européens, la fin de la guerre froide, et la recomposition néo-managériale ne se sont pas traduits en Turquie, par une réduction des dépenses militaires, ni même par un retrait de l’intervention directe de l’armée dans l’industrie nationale de la défense. Notre communication vise à comprendre la signification de cette « résistance ». Nous soutenons que loin d’être statique, le rôle de l’armée turque s’est profondément élargi mais aussi limité du fait d’une reconfiguration de la politique d’armement. A partir de l’analyse d’une innovation administrative hybride liée à l’industrie de défense, nous démontrerons en quoi dans ce secteur, les modes de gouvernement militaire turc sont devenus plus flexibles, plus indirects, et adaptés aux contraintes néolibérales ainsi qu’au processus d’européanisation de la Turquie. Pour cela nous étudierons la genèse de cette institution, ses effets sur la politique d’armement. Nous en déduirons que cette nouvelle agence hybride, est au cœur de la formation d’un complexe militaro industriel turco-européen, et d’une redéfinition des frontières du pouvoir militaire. Autrement dit, elle constitue à la fois une forme de « privatisation de l’armée » et d’étatisation militaire de la société.

Neoliberal reforms and hybridization of administrative system related to armament in Turkey : redefinition of Turkish military and the establishment of a militaro-industrial complex (1985-2010)

Contrary to European member states, the end of the Cold war and the neomanagerial reconfiguration did not cause in Turkey a reduction of military spending, or a retreat of direct intervention of the Army within national defense industry. Our presentation aims at understanding the meaning of this « resistance ». We claim that far from being static, the role of the Turkish Army ( TSK) has both extended and withdrawn, in part because of the hybridization of Armament policy. From the case study of an original public administrative innovation related to defense industry, we will show, within this sector, how military governemental techniques became more flexible, indirect, and adapted to neoliberal constraints as well as Turkish europeanization. To do so, we will analyse the genesis of this institution, its effects over Turkish armament policy. We will conclude that this new hybrid agency, is the core center of a Turkish-European military-industrial complex, which draws the new frontiers of Turkish military power. In some extent, this innovation reveals both a privatization of the army, and the military statization of the society.

Catherine Hoeffler (CEE, Sciences Po)

Redéfinir l’organisation de l’Etat en matière d’armement. Une analyse des réformes de la DGA

Cette communication analysera plusieurs dimensions du changement de l’organisation étatique en charge de la politique d’armement depuis les années 1990 en France. Le secteur de l’armement est alors caractérisé par une emprise forte de l’Etat dans la régulation sectorielle : la politique d’armement mais plus généralement le secteur tout entier ne se comprennent qu’à l’aune du rôle nodal de la très puissante Délégation Générale pour l’Armement (DGA) au sein du Ministère de la défense. Cette organisation est cependant remise en cause à partir des années 1990 par la réforme néo-managériale de l’Etat. Nous analysons ainsi le changement des formes organisationnelles de l’Etat dans ce secteur, en nous penchant sur différentes dimensions : les frontières de l’Etat, par la privatisation et la sous-traitance de compétences ; l’organisation et le fonctionnement de la DGA par le biais d’un processus d’agencification et le changement des acteurs dans le processus décisionnel. Nous observons que loin d’en refléter un retrait, le changement néo-managérial constitue une mutation de l’Etat, tout en montrant les limites rencontrées par le processus d’agencification. Notre analyse repose sur une recherche documentaire approfondie ainsi que sur 80 entretiens semi-directifs réalisés entre mars 2007 et juillet 2010.

Redefining the organization of the state related to the armament sector. The reforms of the DGA

This paper analyses the evolutions of the French state’s role and organisational features in the armament sector since the 1990s. Crucial to explaining the armament policy as well as the whole sector is the Délégation Générale pour l’Armement (DGA) within the Ministry of Defence: this actor is given extensive powers both within the state and over industries. A state organization shapes therefore both the policy but also the whole industry. The DGA’s role, powers and organization have been partially called into question since the 1990s in the wake of neo-managerial reforms of the state. This paper will deal with the organizational changes of the DGA from two perspectives. First it will deal with the new frontiers between the state and the market: privatization and outsourcing have de-organised state organisations. Secondly, changes also occurred within the state with reforms of both DGA’s organization and its role in the policy-making process. This paper will show both the impact of neo-managerial reforms on a highly state-led and strategic sector as well as the limits of the agencification process. It draws on a documentary research as well as on about 80 interviews that have been conducted between March 2007 and July 2010.

Julie Gervais (CESSP, Université Paris 1)

Un grand corps en fusions dans un ministère fusionné: les recompositions à l'œuvre au sein du corps des Ponts et Chaussées

On sait que la haute fonction publique française est fortement segmentée, or les grands corps font l’objet de fusions nombreuses et menées tous azimuts. Nous nous pencherons (notamment) sur la création en 2009 d’un nouveau corps de l’Etat : les ingénieurs des Ponts, des Eaux et des Forêts.
L’étude des fusions de corps semble particulièrement intéressante dans la mesure où ils rassemblent des entités rivales, historiquement opposées (pour des questions de prestige et d’attractivité mais aussi pour la conquête de nouvelles sphères d’activité, d’intérêts matériels préférentiels et de positions de pouvoir au plus près des décideurs politiques). A priori, l’organisation même de l’encadrement supérieur de l’Etat en France rend délicate leur mise en œuvre puisqu’elles exigent des négociations et des ajustements et elles sont censées reposer sur des territoires communs d’action publique et des valeurs partagées. Comment donc interpréter ces fusions a priori contraignantes et contre-nature du point de vue de ceux qui semblent les subir ? Loin de considérer les hauts fonctionnaires comme de simples supports du changement, voire comme des freins aux réformes étudiées, nous interrogeons leur capacité à se mobiliser, à défendre leurs intérêts et à se réformer dans la perspective de leur survie. C’est la question du maintien et de la reproduction des formes de la domination des grands corps sur l’appareil d’Etat qui nous intéresse ici.

Reinventing Bureaucrats: merging administrative corps within a merged ministry

This paper focuses on the organizational dimension of administrative reforms concerning French core executive. It deals with the phenomenon of mergers applied to civil servants, and in particular with the creation of a new grand corps in 2009, that of the engineers of Bridges, Water and Forests. The basic idea of merging different groups of officials opposes rooted administrative and sociological traditions in France, among which the strong hierarchy which separates these groups and expresses through their diplomas, their rank, their salary and their careers. Corps have always been in competition, for matters of prestige but also in terms of conquering new professional activities, getting more perks and positioning their members the closest possible to politicians, in Cabinets. Mergers therefore question the very way civil service is structured in France, its principles of organization, and its segmentation, as they imply common turfs and shared values. The question of change is tackled here above all from the point of view of the reactions it led to. Thus, rather than considering high civil servants as carrying out orders and merely implementing change or as a curb on reforms, I am interested in their capacity to mobilize and to reform themselves in order to survive. At the heart of my interest in mergers lies the question of the long-lasting existence and the reproduction of the grands corps’ forms of domination on the state apparatus.

Frédéric Pierru (IRISSO, Paris Dauphine)

L’Etat sanitaire en fusion. La genèse des agences régionales de santé, entre contraintes institutionnelles et contingences politiques

L’Etat sanitaire français est classiquement représenté comme un acteur administratif faible. D’origine relativement récente, l’administration sanitaire s’est historiquement caractérisée par sa fragmentation. D’une part, la gestion des fonds de l’assurance maladie était assurée par la Sécurité sociale, ne laissant à l’administration de la santé que les fonctions de tutelle sur les caisses, les établissements sanitaires et sociaux et de conduite de la politique de santé publique. D’autre part, les services déconcentrés de l’Etat étaient cloisonnés et peu hiérarchisés du point de vue territorial. Cette faiblesse administrative était la conséquence de la tutelle inversée exercée par des intérêts sectoriels puissants. A compter des années 1990, le réinvestissement par l’Etat de ses fonctions régaliennes en matière de santé s’est concrétisé par un fort dynamisme institutionnel. Si de nombreuses agences sanitaires ont été créées selon les injonctions du NPM, le processus marquant est celui des fusions. Les State capacities se renforcent en déployant de nouvelles institutions, de nouveaux instruments d’action publique mais aussi en fusionnant les services de l’Etat et de l’Assurance maladie, structurellement faibles face aux stratégies des acteurs locaux de la santé. La création, en 2009, des agences régionales de santé, est une étape essentielle de ce processus de fusion. La communication retracera les concurrences et les alliances qui ont présidé à l’élaboration de ce format administratif inédit, tout comme elle esquissera les logiques politiques et administratives qui structurent la mise en œuvre, au niveau régional, de ces fusions dans un contexte budgétaire très tendu et sous la pression de la Révision générale des politiques publiques, dont la loi de 2009 portant la création des ARS est la déclinaison sanitaire.
 
The Heath State Merger. The creation of regional health agencies, between institutional constraints and political contingencies

The French health state is traditionally depicted as a weak administrative actor. Relatively recent, the health administration has historically been characterized by fragmentation. On the one hand, the management of sickness funds was provided by Social Security, leaving the State the functions of supervision over sickness funds, hospitals, social structures and the conduct of the public health policy. On the other hand, the local state authorities were fragmented and not hierarchical organized. This administrative weakness was the other side of the powerful sectoral interests. Beginning in the 1990s, the reinvestment by the state of its regulatory functions in health took the form of a strong institutional dynamism. While the creation of many health agencies was inspired by the NPM, the noteworthy process is administrative mergers. The State capacities develop through the deployment of new institutions, new instruments of public policy but also by merging the state services and sickness funds, structurally weak against the strategies of local health. The creation, in 2009, of Regional Health Agencies, is an essential step in this process of mergers. The paper depicts the rivalries and alliances that led to the development of this unique administrative format, as it will outline the political and administrative logics that structure the implementation, at the regional level, of such mergers in a context of a very tight budget and under the pressure of the general policy review, which the 2009 law introducing the creation of ARS is the consequence for health sector.

Sara Casella Colombeau (Sciences Po / CEE, IEP de Toulouse / LASSP)

La transformation organisationnelle de la police aux frontières dans le cadre de Schengen.  Division du travail policier à la frontière et mobilisations

Dans un contexte de restructuration de l’appréhension de l’espace souverain après la signature et la mise en œuvre de l’accord de Schengen, la Police Aux Frontières (PAF) responsable du contrôle des frontières nationales a été transformée. Perçus auparavant comme des garants de la protection des limites nationales, les gardes-frontières, en tant que « police des étrangers », ont désormais pour but de rechercher à l’intérieur des frontières nationales, les filières et les réseaux qui favorisent la venue et le séjour de migrants irréguliers. Je discuterai dans cette communication de l’opportunité d’intégrer dans les recherches sur les transformations administratives des logiques sectorielles (politique de contrôle de l’immigration), professionnelles et des enjeux de positionnement des acteurs politiques. Mon argumentation s’appuiera sur un travail d’archive provenant des administrations en charge de la négociation et de la mise en œuvre des accords de Schengen au sein du Ministère de l’intérieur, sur cette période (1990-1997), mais aussi sur des entretiens réalisés avec des policiers ayant occupés des fonctions à la Direction Centrale de la Police Aux Frontières au début des années 1990.

The Organizational Transformation of the French Police Aux Frontières (PAF) after the Schengen Agreement. Division of labor and mobilisations

The French Police Aux Frontières (PAF), which is in charge of national border control, has been subject to a profound transformation in the recent years. These changes have taken place in a context where the understanding of what a sovereign space is has been transformed too, due to the signing and implementation of the Schengen Agreement. Border guards were formerly seen as state agents who protect national borders; they are now considered as "immigration police", who aim at detecting networks that facilitate the arrival and the stay of illegal migrants within national borders. My study is at the crossroad between researches on administrative changes, on immigration control policies and on professional sociology. My argument will rely on the study of archives of public administrations in charge of the negotiation and implementation of the Schengen agreement within the Interior Ministry (1990-1997), and will make an extensive use of interviews with police officers who held posts in the Direction Centrale de la Police Aux Frontières in the early 1990s.

Session 2

Nicolas Belorgey (Centre Maurice Halbwachs, équipe ETT)

La restructuration de l’État au prisme des hôpitaux : re-hiérarchisation, circulation des dirigeants et luttes internes

Relativement éloigné du cœur régalien de l’État et sensible aux influences extérieures, le secteur hospitalier est particulièrement propice à l’observation et à la mise en lumière des transformations qui parcourent aujourd'hui le secteur public dans son ensemble. Une enquête de terrain qui s’y est déroulée montre trois choses en matière de restructuration de l’État.
Premièrement, au rebours du discours du « nouveau management public » (NMP), on constate que le recours à des mécanismes de type marché (agences, benchmarking) s’accompagne non d’une émancipation des agents locaux de l’État (ici des fonctionnaires hospitaliers), mais d’un renforcement de la hiérarchie traditionnelle.
Deuxièmement, une analyse de trajectoires professionnelles d’acteurs intermédiaires (au sens de Nay et Smith, 2002), formant réseau (matérialisé grâce au logiciel Pajek), montre que l’agence et les consultants étudiés occupent parmi les intermédiaires de la politique hospitalière une position centrale, dont ils tirent une grande partie de leur pouvoir.
Troisièmement, il existe des forces de rappel qui viennent contrecarrer cette forme organisationnelle émergente. Celle-ci doit composer avec le statu quo ante, à savoir l’organisation traditionnelle du secteur hospitalier. Cet élément contribue, de même que le premier, à renforcer la hiérarchie étatique.

Redrawing the State? Lessons from fieldwork in a reforming agency in the hospital care sector

The French hospital care sector does not belong to the deep core of the State. Thus, it should be easier to introduce in it the managing principles that are so difficult to implement in more traditional areas. However, fieldwork in a reforming agency, NMP-style, aiming to do so, demonstrates that the change occurs slowly. First, the use of « independent » bodies such as this agency and « performance-enhancing » mechanisms such as benchmarking does not entail a more horizontal way of doing. On the contrary, the hierarchical constraint is still at work. Second, a network-analysis (performed through Pajek) gives indications about the reason why this agency nevertheless gain some power against the previously existing actors (physicians, nurses, and administrative civil servants). Third, the agency itself is bound to abide by the traditional authority of the State that prevent it to become a full fledged independent body with its own expertise and initiative capacity.

Louise Lacombe (CURAPP, Université de Picardie Jules Verne)

Les restructurations de l'univers hospitalier : quand les infirmières se réfugient dans le care

Tant au niveau de l’organisation du travail, de l’identification professionnelle que des possibilités d’action collective, les transformations en cours dans les hôpitaux affectent concrètement le corps infirmier. Notre travail repose sur une enquête monographique, mêlant entretiens et observations ethnographiques, auprès des infirmières. Nous mettons en avant plusieurs hypothèses. La première valide l’idée que les récentes conditions de travail sont imputables aux réformes hospitalières et qu’elles sont sources de multiples démobilisations. Les réformes ont travesti ce qui fait le travail infirmier. La seconde hypothèse est que la dimension relationnelle du travail infirmier (que certains appellent aussi le travail de care), qui constitue l’un des ressorts les plus importants de l’attachement des infirmières à leur profession, est méconnue, voire minorée par l’institution hospitalière et ses réformes. Cela condamne les plaintes des infirmières, souvent exprimées dans le huit clos des services, à ne pas être entendues. La dernière hypothèse renvoie à l’idée que le travail de care aurait tendance à créer un évitement des protestations. Les infirmières sont confrontées à un triple défi : celui de faire reconnaitre l’importance du care dans leur travail, de le faire accéder à une existence politique et de le constituer en enjeu éventuel de mobilisation.

Restructuring the hospital sector: when nurses take refuge in care working

Both on the level of the organization of work, of professional identity, and on the possibilities of collective action, the ongoing changes in hospitals have a direct effect on nurses. Our paper is based on a case study including conversations with and ethnographic observation of nurses in hospitals. We put forward several hypotheses. The first reinforces the idea that changes in work conditions are caused by the reform of hospitals and generate a lack of interest, even sometimes apathy. These reforms have betrayed the basic ideal of the work of the nurses. The second hypothesis is that the dimension of personal contact (sometimes called the task of caring), which constitutes one of the most important elements of nursing, is now underrated, even downplayed by the hospital hierarchy and its reforms. The result is that complaints by the nursing staff, often expressed in the privacy of the ward, are not being heard or listened to. The last hypothesis echoes the idea that caring for people encourages nursing staff to avoid confrontation. Nurses are in fact faced with a triple challenge: to have the importance of care in their profession recognized by all, mainly by the political, and regard it as potential means of action.

Jean-Marie Pillon (IDHE, Université Paris X Nanterre)

Les reconfigurations institutionnelles et organisationnelles du Service public de l’emploi. Les mutations des activités des professionnels du Pôle emploi entre placement, indemnisation et concurrence

Le Pôle emploi a ouvert ses portes le premier janvier 2009, suite à la fusion des ASSEDIC et de l’ANPE. Ce type de regroupement d’institutions publiques n’est pas un cas isolé. Il se rapproche par exemple de ce qu’ont connu les services publics de l’emploi anglais ou norvégien. Ce mouvement est parfois analysé comme une nouvelle forme de gouvernement plus intégré, contrebalançant le phénomène d’ « agencification » porté par le NPM dans les années 1990. Cependant, les dispositifs de gestion mobilisés pour conduire cette fusion ne semble pas en rupture fondamentale avec les outils mobilisés par le NPM. A titre d’exemple, le management par indicateurs reste un outil privilégié. Nous souhaitons éclairer le débat sur les reconfigurations institutionnelles et organisationnelles des politiques publiques contemporaines à travers une analyse de l’activité concrète des agents du Pôle emploi. Par leurs pratiques et les appuis qu’ils mobilisent, ces agents portent l’action publique et témoignent de son orientation. Il s’agit cependant de professionnels dont la juridiction ne se réduit pas au travail qui leur a été prescrit dans le cadre de la fusion. Nous soulignerons ainsi le poids qu’a eu cette professionnalité dans le développement de la reconfiguration du service public de l’emploi.

Institutional and organisational reconfigurations of the French Employment Services: Mutations of the professionals' activities in the Pôle Emploi regarding placement, compensation and competition

« Pôle Emploi » was born on January the First, 2009, as the merging of the French Unemployement Insurance Association (ASSEDIC) and the National Employment Agency (ANPE). This kind of institution grouping seems to be frequent nowadays, as it has already occurred in Norway and Great Britain. This trend is often viewed as the symptom of a new kind of government, a whole of government, designed with the view to balance the agencification program of the NPM, which developed in the 1990s. On a closer outlook, the devices used to set up this merging can't be seen as a complete rupture with the NPM tools. For example, integrated indicators were used to follow the setting up of the merging. This communication aims to enlighten the debate about contemporary policy evolutions from a concrete point of view. What do the street level bureaucrats actually do? As they do their job, these agents embody public policy and witness its orientation. They are also the kind of professionals whose jurisdiction can't be reduced to their supervisors' prescriptions. We will therefore underline the effects of this professionality upon the reorganisation of the employment policy in France.

Elodie Lemaire (CURAPP, Université de Picardie Jules Verne)

La  division gestionnaire du travail policier. Sociologie ethnographique d’un commissariat de sécurité publique

Cette communication propose de restituer les principales transformations organisationnelles de l'institution policière, depuis le début des années 2000, et d'identifier les logiques qui y président. Bien que la police soit un objet protéen, tant son organisation se modifie continuellement, l'examen de l'évolution morphologique d'un commissariat de Sécurité Publique d'une ville moyenne de province, à partir des organigrammes, permet de dégager la tendance à la complexification de la division sociale du travail policier. Deux évolutions sont notables : la sur-spécialisation des services policiers et la transformation de la place des corps dans la division du travail. Les réformes, ainsi que les initiatives des commissaires, qui modifient l'organisation du travail policier, peuvent être comprises dans le cadre plus large de la montée en force d'une rationalité gestionnaire, contenue dans les réformes transversales (Loi Organique relative aux Lois de Finances, Révision Générale des Politiques Publiques) et sectorielles (Réforme des corps et carrières et des modes de gestion de la police nationale) en cours dans l'administration française. La différenciation des fonctions de direction, de commandement, d'encadrement et d'exécution ainsi que la spécialisation des activités policières dans des faits de délinquance spécifiques sont présentées comme des moyens d'augmenter l'efficacité, l'efficience et le contrôle du travail et des travailleurs. C'est la raison pour laquelle nous proposons de qualifier cette forme d'organisation du travail de "division gestionnaire" du travail policier.

The Managerial Division of Police Labor. Ethnographic Sociology of a Commissionership of Law and Order

This paper analyzes the main organizational changes affecting the police institution since the beginnings of 2000s and proposes to identify their logics. Although police is an evolutional object, as long as its organization is constantly altering, the morphological evolution survey of a provinces middle town commissionership of Law and Order, based on an analysis of its organization chart, permits to identify a dominant trend: the growing intricacy of the social division of the police work. Two evolutions are worthy: the police services over-specialization and the altering of the position of the police corps in the division of labor. Reforms, just as superintendents’ initiatives, change the police work organization. They can be interpreted by considering two dynamics at work in the French public administration : a transversal dynamic related to the growing influence of a managerial rationale embodied in administrative reform policies (2001 Budget Act, Loi organique relative aux Lois de Finances, General Review of Public Policies, Révision Générale des Politiques Publiques); a sector based dynamics related to the ongoing reform of corps, careers and management of the French police(Réforme des corps et carrières et des modes de gestion de la police nationale) in progress in the French Public Services.The management, command, supervision, and operation positions, just as the police activities’ specializations in specific criminality facts, are set out as ways of increasing effectiveness and efficiency and of accentuating the control over work and workers. We suggest to describe this working organization form a « managerial division » of the police work.

François-Mathieu Poupeau (CNRS, LATTS, Université Paris Est)

(Con)fusion dans l’Etat départemental. Retour sur la mise en place des Directions départementales des Territoires et de la Mer (DDTM)

Cette contribution propose de revenir sur les premiers mois de mise en place des Directions départementales des territoires (et de la mer) (DDT(M)), qui résultent principalement de la fusion entre anciennes DDE et DDAF. Bien qu’il ne faille pas minorer les problématiques d’ordre interne liées au processus de fusion en tant que tel (rivalités dans l’accès aux postes, problèmes de compatibilité entre régimes statutaires, différences de cultures…), les principales difficultés rencontrées par les DDT(M) renvoient à l’attitude des ministères dont elles dépendent (MEEDDM, MAAP, Intérieur), et notamment aux jeux auxquels ceux-ci se sont livrés pour préserver leur capacité d’action dans la gouvernance du nouvel Etat territorial. Ces jeux s’inscrivent dans des dynamiques complexes où s’entrecroisent stratégie territoriale des administrations centrales, pression des contraintes budgétaires et politiques, lutte pour le contrôle de l’allocation des moyens, dans le contexte général d’une réforme de compromis, la RéATE, qui laisse place à des lectures et anticipations très différentes de la part des acteurs qui en sont les protagonistes. Structures hybrides, à caractère interministériel, les DDT(M) sont ainsi traversées par ces stratégies multiples, génératrices de tensions et de contradictions qui rendent difficile voire risqué le travail d’« ingénierie organisationnelle » auquel les équipes de direction doivent se livrer.

Mergers in the French Départemental State. Installing the Départemental Directorates of Territories and the Maritim Affairs.

In this paper, we propose to analyse the creation of the new “Directions départementales des territoires (et de la mer)” (DDT(M)), in 2009-2010. These structures, whose function is mainly to deal with environmental, planning, risk and agricultural issues, resulted from the merger of old administrative services (DDE, DDAF) organized at the level “département” in France. These new structures had to face many problems, some of them being internal: statutory differences, rivalries in the access to hierarchic positions, intercultural management… But the main difficulties for them came from “outside”: the way the ministries they depend on (MEEDDM, MAAP, Intérieur) interacted during this period in order to control the new administrative governance. The divergent interpretations of the reform among these central administrations, their conflicting territorial and financial strategies, the political constraints they had to face created a state of uncertainty and made it difficult for the DDT(M) executives to lead their organizational transformation and find their place in the new institutional landscape.

Jean-Pierre Le Bourhis (CNRS-CURAPP), Emmanuel Martinais (ENTPE-RIVES)

Après la fusion : effets de la recomposition de l’État environnemental au sein de deux services régionaux

La communication porte sur les conséquences organisationnelles concrètes d’une réforme administrative dans le secteur de l’environnement ayant conduit à la création d’un service régional de l’Etat par fusion de trois directions (DRIRE, DRE et DIREN, respectivement issues du ministère de l’Industrie, de l’Équipement et de l’Écologie). Après avoir précisé la chronologie, les modalités de conduite du processus et le détail des restructurations engagées, l’analyse sera centrée sur les effets de la fusion en placant le point de focalisation sur trois types d’impacts observables : sur les modes de coordination entre composantes fusionnées (réseaux de collaboration, de circulations d’information, des formes de concertation) ; sur les relations entre ces entités et leur environnement administratif et politique ; sur la prise de décision interne, les lieux de l’arbitrage et les formes de conciliation entre logiques contradictoires. L’étude porte sur deux régions (Picardie et Rhône-Alpes) présentant des caractéristiques contrastées dans le cadre d’une démarche comparative visant à identifier les singularités tout en faisant émerger certains traits généraux du processus.

Beyond the merger: a study of the recomposition of the environmental State in France and its impacts in two regional services

The communication concerns the concrete organisational consequences of an administrative reform in the environment sector which has led to the creation of a regional department of the State by merging three directorates (DRIRE, DRE and DIREN, respectively derived from the Ministry of the Industry, of the Equipment and of Ecology). After detailing the time-sequence, the modalities for conducting the process and the various restructurings in progress, the analysis will be centred on the effects of the merger by highlighting three observable types of impacts: the modes of coordination between merged components (collaborative networks, information circulation networks, forms of concertation); the relationships between these entities and their administrative as well as political environment; the internal decision-making process, the arbitration authorities and the forms of conciliation between contradictory logics. The study refers to two regions (Picardie and Rhône-Alpes) that involve contrasted characteristics in the context of a comparative approach for identifying the singularities while outlining certain general features of the process.

Participants

BELORGEY Nicolas nicolas.belorgey@club-internet.fr
BEZES Philippe bezes@hotmail.com ; philippe.bezes@cersa.cnrs.fr
CASELLA COLOMBEAU Sara sara.casella@sciences-po.org
CÔRTE-RÉAL PINTO Gabriela gabriela.corterealpinto@sciences-po.org
GERVAIS Julie gervais_julie@yahoo.fr
HOEFFLER Catherine catherinehoeffler@gmail.com
LACOMBE Louise lolacombe@hotmail.fr
LASCOUMES Pierre pierre.lascoumes@sciences-po.fr
LE BOURHIS Jean-Pierre lebourhis@u-picardie.fr
LEMAIRE Elodie lemaire_elodie@yahoo.fr
LEMOINE Benjamin benlemoine@hotmail.com
MARTINAIS Emmanuel Emmanuel.MARTINAIS@entpe.fr
PIERRU Frédéric FREDERIC.PIERRU@wanadoo.fr
PILLON Jean-Marie jean_mariepillon@msn.com
POUPEAU François-Mathieu poupeauf@enpc.fr