Section Thématique 15

L’ « Etat régulateur » en question : perspectives comparées
Regulatory state in question: comparative perspectives  

Responsables

Antoine Maillet (Universidad Católica de Santiago-Sciences-Po/CERI) av.maillet@gmail.com
Pierre-Louis Mayaux (Sciences-Po/CERI) pierrelmayaux@yahoo.fr

Présentation scientifique Dates des sessions Programme Résumés Participants

 

Présentation scientifique

La notion d’ « Etat régulateur » est désormais couramment employée pour désigner une série de mutations contemporaines dans les objectifs et les instruments de l’action étatique. Aux Etats « producteurs » ou « entrepreneurs » se seraient ainsi substitués des Etats aux modes d’intervention plus indirects, soucieux d’édicter et de faire appliquer des règles davantage que de taxer et de dépenser (Jordana et Levi-Faur, 2004). Cette évolution a été analysée dans des contextes aussi différents que ceux de l’Union Européenne (Majone, 1994, Hood et al., 1999), de l’Amérique Latine (Manzetti, 2000 ; Jordana et Levi-Faur, 2005), ou des pays en développement en général (Cook et al., 2004).
Le succès de la notion n’empêche pourtant pas de nombreuses limites dans son utilisation, qui constituent autant d’axes de recherche pour sa meilleure opérationnalisation: flottement conceptuel, focalisation sur les institutions et les mécanismes de délégation formels, regards trop univoques sur les transformations en cours, postulat de convergence. Cette section thématique se propose d’interroger ces limites afin de répondre de manière plus précise et plus fine aux questions posées par la littérature : en quoi les modes d’action et les principes d’organisation de l’État régulateur diffèrent-ils de ceux de l’État « classique » ? Quelles relations la régulation entretient-elle avec d’autres transformations contemporaines de l’action publique (réforme de marché, nouveau management public, gouvernance)? S’agit-il d’un phénomène global ou très différencié selon les pays et les secteurs ?
Cette section invite des chercheurs travaillant sur des contextes différents, dans les pays développés comme dans ceux en voie de développement, à mettre en commun leurs hypothèses et leurs résultats dans le but, d’une part, d’interroger les concepts qu’ils utilisent, et, d’autre part, d’explorer les ponts qui peuvent être tracés entre les différents terrains. Il s’agira donc à la fois de cerner les risques et les limites d’un décentrement parfois non-problématisé des différentes approches théoriques, mais aussi de considérer les apports potentiels d’un « détour » par des horizons lointains (latino-américains, africains, asiatiques) pour les travaux européens et nord-américains, par exemple pour ce qui relève d’une montée en généralité dans l’ordre de la sociologie de l’Etat.

Deux séances seront réalisées, pour mener d’abord une réflexion d’ordre théorique, avant d’aborder dans la seconde une dimension proprement comparative et plus empirique.
La première regroupera des interventions se confrontant aux problèmes engendrés par le flou conceptuel qui accompagne souvent l’usage de ce nouveau « mot valise » qu’est en passe de devenir la régulation. Une clarification conceptuelle permettrait de mieux appréhender les relations entre la régulation et des dynamiques plus ou moins concomitantes : réformes de marché ; pluralisation et dé-hiérarchisation des dispositifs liés à la gouvernance ; réformes administratives inspirées du nouveau management public (NPM).
Pour cela, il peut être fécond de constituer le degré d’autonomie et l’action du régulateur en variables dépendantes : quels mécanismes de contrôle, formels et informels, rendent le régulateur plus ou moins dépendant des groupes d’intérêts ou du pouvoir politique (Thatcher, 2005)? Au bénéfice de quels groupes s’opèrent prioritairement les arbitrages ? Quels sont les acteurs de la régulation (experts, cabinets ministériels, bureaucrates, cadres dirigeants des entreprises, consommateurs…), quels sont leurs modes et leurs forums d’interaction ? Quels objectifs pratiques la régulation vise-t-elle (régulation de la concurrence, régulation pour la concurrence, institutionnalisation de mécanismes d’auto-régulation…) ?
La seconde séance sera plus orientée vers la comparaison entre pays et aires géographiques. En effet, nombre d’analyses de l’Etat régulateur lui prêtent une portée globale : au travers de mécanismes plus ou moins contraints (sous-efficience sectorielle, émulation compétitive, convergences politiques autour d’une notion ambiguë), les principes et les instruments de la régulation se seraient rapidement diffusés (Majone, 1999 ; Franchino, 2002 ; Jordana et Levi-Faur, 2004). D’autres travaux mettent au contraire en évidence la diversité des modèles nationaux en distinguant différents types d’Etats régulateurs (Lodge, 2002), et soulignent les variations importantes selon les secteurs en fonction du rythme des évolutions technologiques et des stratégies politiques (Jabko, 2004). Il importe donc de mieux dégager empiriquement les variables clefs produisant soit de la convergence, soit des cheminements le long de sentiers nationaux ou sectoriels.

The “regulatory state” is now a common place to refer to the mutations ongoing in the goals and the instruments of state policy. Leaving behind the idea of an interventionist state, new modes of action would be indirect, focused on the enactment of rules. These changes have been analyzed in distinct political spaces, from the supranational European Union to nation-states, developed or developing.
The fact that much research has been produced on this topic lately does not mean that the regulatory state as a concept is free of questioning. Actually, limits to its utilization have emerged, that may be opening ways to a better conceptualization and operationalization. In this sense, this section is an invitation to scholars working in heterogeneous contexts and different objects to put in common their hypotheses and findings with two goals: on the one side, to question the concept itself of regulatory state; on the other, to build bridges between empirical realities that might seem further than they really are. At the same time, this would allow to neutralize the potential dangers of an irreflexive application of conceptual tools built for developed countries, and to show the benefits of a “detour” through fields apparently remote, that can bring valuable insights, especially from a “sociology of the state” perspective.
Two sessions will be held. In the first one, the accent will be put on the theoretical side of the debate, while the second one is intended to be more empirical and comparative. First session should help to shed light on the blind spots of a concept that has become too broad and unspecified, as its use became more popular, even beyond the academic discussions of political science. The links that “regulation” maintains with market reforms, new public management and pluralization of gouvernance will be explored.
Second session will focus on comparison between countries or geographic areas, either at the heart of the communications, or through the discussions that the participants working in different contexts will engage. We will debate the scope of the regulatory state, either national, supra-national or subnational, and the mechanisms of its diffusion giving way to potential convergence – or not. This dialogue will open new perspectives in the study of contemporary state policy.

REFERENCES

Baldwin, Robert et Martin Cave, Understanding Regulation, Oxford: Oxford University Press, 1999.
Chevallier, Jacques, « L’Etat régulateur », Revue française d’administration publique, 2004-03, n°111.
Cook, Paul, Colin Kirkpatrick, Martin Minogue et David Parker, Leading Issues in Competition, Regulation and Development, Cheltenham, UK and Northampton, USA: Edward Elgar, 2004.
Franchino, Fabio, “Efficiency or credibility? Testing the two logics of delegation to the European Commission”, Journal of European Public Policy, vol.9, n°5, pp.677-94, 2002.
Guasch, José Luis et Pablo Spiller, “The Path Towards Rational Regulation in Latin America and the Caribbean: Issues, Concepts and Experience”, World Bank Directions in Development Series, 1999.
Hassenteufel, Patrick, « L’État mis à nu par les politiques publiques ? », Dans Bertrand Badie et Yves Déloye (dir.), Les temps de l’État, Fayard, 2007, p.311-329.
Hills, Jill, “Back to the future: Britain’s 19th Century Telecommunications Policy”, Telecommunications Policy, n°17, pp.186-99, 1993.
Hood, Christopher, Colin Scott, Oliver James, George Jones et Tony Travers, Regulation inside government: Waste-Watchers, Quality Police, and Sleaze-Busters, Oxford: Oxford University Press, 1999.
Jabko, Nicolas, “The political foundations of the European regulatory state”, Dans Jacint Jordana et David Levi-Faur, The Politics of Regulation: Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance, Elgar Publishing Ltd, CRC Series on Competition, Regulation and Development, pp. 200-217, 2004.
Jordana, Jacint, et David Levi-Faur, The Politics of Regulation: Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance, Elgar Publishing Ltd, CRC Series on Competition, Regulation and Development, 2004.
Jordana, Jacint et David Sancho, 2004, “Regulatory designs, institutional constellations and the study of the regulatory state”, Dans Jacint, et David Levi-Faur, The Politics of Regulation: Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance, Elgar Publishing Ltd, CRC Series on Competition, Regulation and Development, pp. 296-320, 2004.
Jordana, Jacint, et David Levi-Faur, "The Diffusion of Regulatory Capitalism in Latin America: Sectoral and National Channels in the Making of a New Order." Annals, AAPSS, n° 598, 2005-03, pp. 102-24.
Kirkpatrick, Colin et David Parker, Regulatory Impact Assessment: Towards Better Regulation? Edward Elgar: Cheltenham, 2008.
Lodge, Martin, On Different Tracks; Designing Railways Regulation in Britain and Germany, Westport: Praeger, 2002.
Majone, Giandomenico, "The Rise of Regulatory State in Europe", West European Politics, n° 17, 1994, pp. 77-101.
Majone, Giandomenico, “The Regulatory State and its Legitimacy Problems”, West European Politics, vol.22, n°1, 1999, pp.1-24.
Manzetti, Luigi (dir.), Regulatory Policy in Latin America: Post-Privatization Realities, Miami: North-South Center Press, 2000.
Moran, Michael, “From Command State to regulatory State?”, Public Policy and Administration, vol.15, n°4, pp.1-13, 2000.
Moran, Michael, “The Rise of the Regulatory State in Britain”, Parliamentary Affairs, vol.54, pp.19-34, 2001.
Thatcher, Mark, “The Third Force ? Independent Regulatory Agencies and Elected Politicians in Europe”, Governance, vol. 18, n°3, 2005, pp.347-373.

Sessions

Les travaux de la Section Thématique se dérouleront sur les sessions suivantes :
Session 3 : 1er septembre 2011 13h30-16h15
Session 4 : 2 septembre 2011 15h15-18h
Voir planning général...

Lieu : Institut Le Bel (salle 137 H)

Programme

Axe 1 : Une clarification nécessaire : autour du concept d’Etat régulateur

Axe 2 : Un concept à vocation mondiale ? Comparaisons internationales

Discutants : Gilles Massardier (IEP Lyon) et Jean-Pierre Gaudin (IEP d'Aix en Provence)

Résumés des contributions

Axe 1

Patrick Hassenteufel (Université Versailles Saint-Quentin)

Expliquer l’Etat régulateur par les acteurs.

L’avènement de l’État régulateur fait l’objet de trois analyses explicatives principales : une analyse centrée sur les problèmes (perspective fonctionnaliste), une analyse économique mettant l’accent sur les contraintes financières pesant sur les États et une analyse en termes de transfert de politiques publiques qui met au centre de l’explication de la convergence la diffusion transnationale d’instruments d’action publique.
Nous développons ici une autre perspective centrée sur les acteurs et sur les enjeux de pouvoir au sein des politiques publiques. Le développement de l’État régulateur est en effet porté par des acteurs défendant des programmes de transformation de l’action publique permettant de renforcer leur pouvoir. Cette grille d’analyse permet, d’une part, de comprendre le processus de convergence vers un État régulateur à partir de la similarité des enjeux de pouvoir dans un domaine d’action publique ; d’autre part, d’analyser les limites de cette convergence à partir des différences dans la morphologie de ces acteurs programmatiques. Empiriquement nous nous appuierons sur l’analyse des acteurs de la transformation du mode de gouvernement des systèmes de protection maladie européens (Allemagne, Angleterre, Espagne et France).

Explaining the Regulatory State: an actor-centered approach

The rise of the regulatory State has been explained by three main analytical frameworks: the functionalist perspective (the regulatory State as a solution to specific problems), the economic perspective (stressing the impact of financial constraints) and the policy transfer perspective (focused on the transnational diffusion of policy tools).
The regulatory State can also be explained by an actor-centered perspective insisting on the power struggles between policy actors, especially the role of programmatic actors trying to strengthen their power. This approach is not only able to analyze policy convergence linked to similarities in power issues but also the limits of convergence related to differences between those programmatic actors. The empirical base is a study of institutional changes in different European health care systems (England, France, Germany, Spain).

Antoine Maillet (Universidad Católica de Chile – CERI, Sciences-Po Paris)

Etat régulateur ou Etat faible: analyse multisectorielle d'un cas-pays pionnier

Le concept d’Etat régulateur, autant dans sa formulation européenne que dans son adaptation pour l’Amérique Latine, reste très vague sur ce que serait le « pôle négatif » du concept. Dans cette communication, nous nous efforçons de caractériser la « zone grise » existant entre l’interventionnisme traditionnel et l’Etat régulateur. Pour cela, nous proposons de classer les formes d’intervention de l’Etat dans un secteur de politique publique selon deux axes : la proportion du service fournie par le secteur public d’un côté, la capacité régulatrice autonome de l’autre.
On peut ainsi construire le pendant négatif de l’Etat régulateur, idéal type qualifié provisoirement d’Etat faible. Dans cette configuration, le service est, de même que dans l’idéal d’Etat régulateur, assuré par le secteur privé, mais la capacité de régulation de l’Etat ne dépasse pas le cadre formel du texte légal. Même lorsque celui-ci considère certaines facultés régulatrices, il n’est pas nécessairement accompagné des éléments administratifs indispensables pour sa mise en œuvre.
Le cas du Chili, considéré comme pionnier en matière de régulation en Amérique Latine, permet d’illustrer cette discussion théorique. A partir d’une analyse incluant sept secteurs de politiques publiques, appartenant au domaine des politiques sociales ou services en réseau, on constate une tendance mettant à mal la classification généralement avancée de ce pays en tant qu’Etat régulateur.

Regulatory state or weak state : multisectorial analysis of a pioneer

The concept of regulatory state, in its European version as in its Latin American adaptation, remains very vague about what would be the negative pole of this concept. In this contribution, we intend to fill this “grey zone” which remains between traditional interventionism and regulatory state. To do so, we propose to classify forms of state intervention in a public policy sector along two axes: on the one side, the proportion of provision of the service by the public sector; on the other, the regulatory capacity of the state.
From this classification, it becomes possible to construct the negative pole of the regulatory state, temporally qualified as weak state. In this configuration, the service is, as in the ideal regulatory state, provided by the private sector, but the regulatory capacity of the state sticks to the formal framework of the law. Eventhough it can include some regulatory competences, they do not necessarily come along with the administrative elements required for implementation.
The case of Chile, usually qualified as a pioneer in regulatory issues, illustrates this theoretical argument. Using data from 7 seven sectors of public policy, either social policies or utilities, we expose a tendency that invalidates the common knowledge about this country being an archetype of regulatory state.

Céline Ségalini (Centre d'Etude d'Afrique Noire / CEAN, Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux)

Régulation étatique, entre action publique et développement.

Du nord au sud, les réformes de l’action publique se ressemblent et participent au renouvellement des fonctions de l’Etat. Au-delà de ce discours réformiste général, il convient ainsi de comprendre de quelle manière ces réformes viennent modifier la conduite de l’action publique au niveau local.
Cette communication montre l’importance de tenir compte de l’originalité des situations. Ce n’est qu’à partir d’un recours systématique à l’enquête de terrain et une argumentation basée sur l’administration de la preuve qu’il est possible d’accéder à la complexité des faits sociaux et à la spécificité des Etats. La régulation étatique s’appréhende ici de manière extensive comme la manière d’établir des règles légitimes. Cette posture méthodologique invite à resituer dans leur contexte les activités et représentations des acteurs étatiques, l’objectif étant de montrer ce qui se joue au jour le jour pour eux.

Public policy analysis and socio-anthropology for an understanding of state regulation in Africa

From north to south, reforms of public action are similar and participate in the renewal of state functions. Beyond this general reformist discourse, it is necessary to understand how these reforms are changing the conduct of public action at the local level.
This paper aims at showing the importance of considering the originality of the situations. It is only from a systematic use of field survey and an argument based on the administration of proof that it is possible to access the complexity of social facts and the specificity of states. State regulation apprehended here broadly as the way of making legitimate rules. This methodological position calls for taking into account the context in which state actors act and think, the objective aims to show what happens from day to day for them.

Axe 2

Isaline Bergamaschi (Sciences-Po/CERI)

L’émergence d’un ‘Etat régulateur’ en Afrique ? Etat des lieux de l’action publique dans les filières cotonnières au Bénin, Burkina Faso et Mali 

Cette communication analyse les transformations contemporaines de l’action étatique dans le cadre des filières cotonnières au Mali, Burkina Faso et Bénin. Les filières dites « intégrées », en crise, font l’objet de réformes allant dans le sens de la libéralisation et de la privatisation des entreprises publiques nationales héritées de la colonisation ou créés à l’indépendance.
Tout d’abord, la communication identifie les variables et facteurs économiques et politiques permettant de comprendre les spécificités nationales des sentiers nationaux de réforme et de leurs effets. Elle montre ensuite que dans les trois pays, l’introduction de la concurrence demeure « inaboutie » (souvent cantonnée à des activités annexes) et le désengagement public « ambigu » (Babin, 2009). L’intervention publique se recompose : l’Etat ne se retire pas mais se redéploye (Hibou, 1998) selon des modalités et des formes renouvelées (Hassenteufel, 2008). Les autorités publiques continuent à assurer leurs missions traditionnelles, et se chargent également de la conduite des réformes, de la sélection des opérateurs privés et de la coordination des acteurs. Dès lors, la notion de « régulation » ne suffit peut-être pas à décrire les évolutions observées.

Is a « regulatory State » emerging in Africa? A review of public action features in the cotton sectors of Benin, Burkina Faso and Mali

The article purports to analyze the shifts in state intervention in the cotton sectors of Benin, Burkina Faso and Mali. Since the 1990s, the sector’s crisis and World Bank conditionalities have prompted the privatization of national parastatals created after independence.
The article firstly identifies the economic and political factors that account for national specificities in the path, pace and effects of reform. It then shows that in all three countries, the introduction of competition has been imperfect at best and the retreat of the State “ambiguous” (Babin, 2009). Public intervention does not meet an end but its forms and modalities evolve (Hibou, 1998; Hassenteufel, 2008). In addition to ensuring their traditional missions, public authorities are in charge of leading the reform process, choosing the private investors and of coordination between actors. As a result, the notion of “regulation” may not be the most relevant to describe the dynamics at play.

Pierre-Louis Mayaux (CERI, Sciences-Po Paris)

Etat régulateur et “politisation périphérique” au Brésil

Entre 1996 et 2002, neuf agences de régulation fédérales ont été créées au Brésil, sur fond de privatisation et de réforme administrative. Objet de multiples garanties institutionnelles, leur indépendance devait en théorie assurer la dépolitisation de leur activité et asseoir le rôle des experts, rompant avec le patrimonialisme de l’administration traditionnelle. Ces agences ont-elles effectivement conquis leur autonomie à l’égard du gouvernement, malgré l’arrivée au pouvoir en 2003 d’une gauche critique vis-à-vis de l’ « externalisation » du pays ? Et sont-elles parvenues à soustraire leurs décisions aux controverses, conflits et compromis politiques ?
L’hypothèse de cette communication est que l’autonomisation des agences, empiriquement attestée à des degrés divers, ne s’est nullement accompagnée d’une dépolitisation de leur action. Confrontées aux difficultés pratiques à peser directement sur leurs décisions, et désincitées à le faire, les différentes branches du gouvernement ont plutôt opté pour une « politisation périphérique » de l’activité régulatrice visant à influencer indirectement, et de manière parfois peu visible, le comportement des agences. Le contrôle d’opportunité des décisions, la superposition institutionnelle, les stratégies de patronage, les efforts de « grignotage » du périmètre des prérogatives, les protestations médiatiques ont été autant de stratégies couramment mobilisées. Nous arguons que cette politisation revêt un caractère permanent, dans la mesure où les agences empruntent structurellement aux trois pouvoirs de l’Etat, et qu’elles focalisent les débats de par leur visibilité dans l’espace public.

The regulatory State and “peripheral politicization” in Brazil

From 1996 to 2002, nine federal regulatory agencies were set up in Brazil, within a wider process of privatization and administrative reform. Secured by multiple institutional provisions, their independence was meant to ensure that their activity would remain depoliticized, as the role granted to experts represented a breakaway from traditional patrimonialism within administration. A decade later, have these agencies effectively gained their autonomy vis-à-vis the government, despite the fact that the Working Party that rose to power in 2003 had heavily criticized the so-called “outsourcing” of the country? Were they able to shield their decisions from political controversies, political conflicts and trade-offs?
This communication argues that agencies’ substantial autonomy –an indisputable though variegated empirical fact- , has not been accompanied by a depoliticization of their action. Faced with both practical difficulties and disincentives to directly interfere with agencies’ decisions, governmental branches have fueled a “peripheral politicization” that aimed at indirectly influencing, often in a hardly visible way, agencies’ behavior. Institutional layering, audit and control of the suitability of decisions, patronage strategies, efforts to limit prerogatives, publicized protests have been routinely mobilized strategies. We argue that this politicization conveys a permanent feature, as agencies structurally infringe on all three governmental powers, and as they attract debates given their visibility in the public sphere.

Sigfrido Rámirez Pérez (Ecole Normale Supérieure de Cachan, GERPISA / Groupe d'Etudes et de Recherches Permanent sur l'Industrie et les Salariés de l'Automobile) et Villareal Alex (Sciences Po Bordeaux, Centre Emile Durkheim)

Les régulations industrielles à l'échelle de l'Union Européenne: vers un gouvernement européen de l'industrie?

La littérature en science politique fait souvent l’impasse sur le gouvernement et l’administration des activités productives européennes. Souvent mal appréhendée, l’intégration européenne est vue comme résultant essentiellement d’un processus « économique », basée sur une logique marchande néo-libérale. Par rapport à cette littérature, la présente communication tente de renverser la perspective dominante qui veut que l’Etat-Nation demeure l’échelle de régulation la plus prégnante en Europe en s’interrogeant sur la capacité d’autonomie des Etats dans la construction des politiques industrielles nationales. Dans une démarche de recherche, nous souhaitons problématiser la notion d’Etat régulateur en prenant en considération l’influence que peut avoir l’espace politique de l’Union européenne dans l’orientation et le gouvernement des industries différentes. Nous postulons ici l’existence d’un processus d’européanisation des politiques industrielles dans l’Union qui révèle l’existence d’un gouvernement européen de l’industrie, fragmenté et parfois incomplet, mais néanmoins cohérent, affectant l’ensemble des industries en Europe. En nous appuyant sur une approche comparée de la construction d’une politique industrielle de l’automobile autour de la voiture électrique en France et en Espagne, nous mettrons en lumière nos hypothèses dans le but d’ouvrir une réflexion plus fine de ce qui se régule et se gouverne, à l’échelle de l’Union européenne.

Industrial regulations at the European Union scale: towards a European government of industry?

Research in political science approaches has often difficulties to analyse the administration and government of European industries. European integration is wrongly interpreted as the result of an economic process mainly based on a neo-liberal market-building. Departing from the existing literature, our paper aims to turn upside down the dominant assumption which conceives the nation-state as the most important regulation level in Europe by focusing on the autonomous capacity of the state to build industrial policies. We would like to question the concept of regulatory state taking into consideration the influence that the political space of the European Union may have in the shaping of the trajectory and government of different industrial sectors. We will argue that there is a process of europeanisation of industrial policies in the European Union which in fact reveals the existence of an European government of industries which despite of being fragmented and incomplete is, nevertheless, coherent and covering all European industries. We will proceed to a comparative approach dealing with the recent elaboration of an industrial policy in the automobile sector in France and Spain around the electric car. This case will allow us the opening of a nuanced discussion about what is regulated and what is governed at the European Union level.

Participants

BERGAMASCHI Isaline isa_berga@yahoo.fr
GAUDIN Jean-Pierre jean-pierre.gaudin@sciencespo-aix.fr
HASSENTEUFEL Patrick patrick.hassenteufel@uvsq.fr
MAILLET Antoine av.maillet@gmail.com
MASSARDIER Gilles gillesmassardier@yahoo.fr
MAYAUX Pierre-Louis Pierrelouis.mayaux@sciences-po.org
RAMIREZ PEREZ Sigfrido sigfrido.ramirez@unibocconi.it
SEGALINI Céline celine_segalini@hotmail.com
VILLAREAL Axel villareal_axel@hotmail.fr