ST 36

Le découpage électoral : histoire, enjeux et méthodes
An historical glance at redistrincting issues

Expression signifiante pour les observateurs de la vie politique des États parlementaires et pour les professionnels de la politique eux-mêmes, le « découpage électoral » n’a pas été, ces dernières années, une préoccupation majeure des politistes ou des historiens français à l'exception de l'Atlas historique des circonscriptions électorales françaises de Bernard Gaudillère (Librairie Droz, 1995) issu d'une thèse de l'École des Chartes, et de la synthèse en anglais de Michel Balinski, spécialiste en mathématiques électorales, publiée dans l'ouvrage collectif Redistricting in Comparative Perspective dirigé par Lisa Handley et Bernie Grofman (Oxford University Press, 2008). Inversement, la question du « gerrymandering » demeure une problématique classique, et périodiquement enrichie par de nouveaux travaux, de l'historiographie ou de la science politique américaine, ce dont se font écho les manuels ou les synthèses consacrés aux États-Unis.

L'actualité récente (l'ordonnance portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés du 31 juillet 2009, les projets de réforme des circonscriptions cantonales et régionales) nous incitent aujourd'hui à une plus grande curiosité. Certes, le « (re)découpage » des circonscriptions est le plus souvent analysé, notamment dans les commentaires journalistiques, comme un acte de pure opportunité politique, non dénué de cynisme ou d'arrières-pensées électorales, à l'image des réformes des modes de scrutin (« Charcuter pour mieux régner », L'Humanité, 15/10/09 - « Les députés déchirés par le redécoupage », Libération, 07/10/09 - « Les coups de ciseaux de Marleix », Le Canard Enchaîné, 22/04/09). Toutefois, en s'accordant sur sa dimension historique, on tentera de le présenter à la fois comme un enjeu politique – pour les gouvernements, les entreprises partisanes et plus généralement l'ensemble des professionnels de la politique – et comme un problème où s'exercent et se donnent à voir tout une série de savoirs (cartographiques, juridiques, démographiques) constitutifs des sciences de gouvernement. Dans cette perspective, le « découpage électoral » peut être appréhendé comme une réalité (un ensemble de pratiques identifiées à défaut d’avoir été véritablement inventoriées et mobilisées dans une démarche de construction d’un objet de recherche) et comme un mythe (un objet sensé produire par lui-même des effets électoraux redoutables et redoutés), réalité et mythe qu’il importe de déconstruire et d’analyser en prenant en compte la dimension diachronique et les espaces divers qui les accueillent.

En tant qu'objet de recherche, le découpage électoral se trouve au confluent de plusieurs axes de recherche :

- l'étude des technologies d'État entendues comme l'ensemble des moyens matériels et cognitifs mis en oeuvre par des agents de l'État dans le cadre d'un processus de long terme et utilisés dans le cadre des opérations électorales ;
- l'étude du rôle des savants et des experts et des techniques mises en oeuvre pour la définition des circonscriptions électorales et des savoirs qui ont donné et qui donnent naissance à ces techniques ;
- l'étude des transformations de la représentation politique des territoires ou, plus exactement, de la manière dont des espaces géographiques ont été constitué comme entités politiques et administratives « représentables », à partir de l'invention des départements en 1790 (cf. Marie-Vic Ozouf-Marignier, La formation des départements. La représentation du territoire français à la fin du 18e siècle, Éd. de l’EHESS, 1989).

Compte tenu des propositions de communication retenues, il ne sera pas possible de proposer d'emblée une perspective comparative. Par contre, plusieurs questions sont susceptibles d'être posées à partir de travaux portant sur le seul cas français :

Dans quels contextes et dans quelles conjonctures gouvernementales s'opèrent les (re)découpages des circonscriptions électorales ?
Peut-on distinguer a priori des modalités propres à la redéfinition des circonscriptions électorales et à celle des circonscriptions administratives ?
Dans le même ordre d'idée, y-a-t-il lieu de distinguer, en ce qui concerne les pratiques et les savoirs mis en oeuvre, entre les circonscriptions utilisées pour des élections à caractère national et pour des élections à caractère local ?
Dans quelle mesure les découpages passés et leurs représentations, notamment cartographiques, influencent les (re)découpages ?
Comment sont pris en compte les déterminants juridiques, comme aujourd'hui la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, dans les opérations de découpage ?
La vision commune aux politistes et à bon nombre d'acteurs des champs politiques et journalistiques du « gerrymandering » comme un « coup » tactique est-elle satisfaisante ou doit-elle être amendée dans un sens moins stratégique et mieux connectée aux travaux d'histoire des sciences et des techniques ? (cf. Delphine Gardey, Écrire, calculer, classer. Comment une révolution de papier a transformé les sociétés contemporaines, La Découverte, 2008).

Cette liste n'est pas close. Les intervenants de cette section thématique auront tout le loisir d'enrichir ce questionnement. En effet, et en forçant délibérément le trait, on pourra admettre que le découpage électoral est un objet pluridisciplinaire par nécessité : la multiplicité des pratiques et des savoirs qui le constituent et le donnent à voir au chercheur implique de faire appel aux problématiques et aux outils correspondants, ceux des géographes, ceux des historiens, ceux des juristes, etc.

“Gerrymandering” is a meaningful expression for many political observers of parliamentary States today. It is also a very common topic of english-speaking political science and political geography. However, the common french translation of this word – le découpage électoral – is more unusual in french-speaking academic litterature.
Recent events in France (the 2009 ordonnance portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés and several redistricting projects) lead us today for greater curiosity. Is french gerrymandering only an act of sheer political expediency, a mixt of electoral cynism and partisan ulterior motives ? Can we compare it to our well-known electoral laws turnover ? Agreeing on the historical dimension of this phenomenon, we would like to take it on consideration, first as a major political issue and second as a stimulating topic for social scientists. The different ways of redistricting implement a great variety of knowledges and technologies (mapping, census, jurisprudence, etc.). That's indeed why this topic is sometimes a difficult one, it is not only a matter of political analysis or a matter of political theory.
The researchers of this workshop will have to answer to three questions :
1/ what are the tools used to redistrict ?
2/ who are the officials or the experts who are in charge of redistricting ?
3/ how political representation is affected by redistricting ?

Les travaux de la Section Thématique se dérouleront sur la session suivante :
Session 2 : 1er septembre 2011 8h45-11h30
Voir planning général...

Selon A. Laurent , il existe trois types d’espaces politiques.
• l’espace matériel, qui est défini comme “ l’espace dans lequel s’organise l’opération de vote ”
• l’espace d’agrégation, qui est “ l’espace dans lequel on agrège les choix individuels pour obtenir les choix collectifs ” : c’est donc l’espace du candidat ou de la liste élue directement.
• l’espace institutionnel, qui représente “ l’espace de compétence de l’organe élu ”.
Lorsque l’on traite de découpage électoral, ce sont toujours les espaces d’agrégation et institutionnels qui sont mis en question. A l’inverse, l’espace matériel n’a presque jamais été étudié en tant que tel. Il correspond au « bureau de vote », parfois similaire à la commune, parfois non. Le « bureau de vote » apparait bien comme un découpage « oublié », alors que sa définition pose souvent problème, notamment dans des démocraties où l’on cherche à favoriser la démocratie en rapprochant les urnes des habitants (augmentation du nombre de bureaux de votes, dématérialisation des bureaux et votes électroniques, bureaux de votes installés dans des lieux « privés », urnes mobiles dans les espaces peu denses etc).
Le point de départ de cette communication est un programme ANR-FEDER, Cartelec qui a pour but de générer une carte de la France à l’échelle du bureau de vote. L’objectif ne sera pas ici de discuter de la géographie des votes à cette échelle, mais de s’intéresser en lui-même aux logiques de découpages correspondant aux 34 000 bureaux de vote non monocommunaux en France.
L’exemple français visera à démontrer d’une part qu’on peut observer des pratiques de découpage des bureaux fort différentes, avec des définitions géographiques pour le moins hétérogènes, sans qu’il n’existe aucune harmonisation nationale. Par exemple, le découpage des bureaux de vote doit-il constituer un maillage complet du territoire ou se limiter à géolocaliser des espaces habités par des électeurs (sur la base d’adresses) ? Le nombre d’électeurs par bureau de vote, et le nombre du bureau de vote par ville, est une autre hétérogénéité rarement étudiée. Enfin, nous chercherons à mesurer si le découpage en bureau de vote répond à d’éventuelles cohérences sociale et politique.
Bien entendu, le décompte des voix d’un bureau de vote non monocommunal n’a aucune conséquence politique directe. Le bureau de vote n’en demeure pas moins le territoire le plus fin dans lequel les voix d’une urne se mêlent : il est en ce sens lui-aussi un terrain de socialisation politique, ne serait-ce que parce qu’il est l’échelon élémentaire à laquelle cette connaissance de « l’environnement politique » est connu, et même mis-en-scène à travers le lieu de vote (une école le plus souvent).
Découpage méconnu, le bureau de vote est en quelque sorte la brique élémentaire de tout « gerrymandering ».

According to A.Laurent, there are three types of political spaces.
• physical space, which is defined as "the space in which the operation is organized to vote. "
• aggregation space, which is "the space in which individual choices are aggregate to produce collective choice".
• institutional space, which represents the " jurisdiction of the politician’s competence”.
When redistricting is studied, these studies focus on spaces and institutional aggregation. Conversely, the physical space has almost never been studied as such. It corresponds to "polling station", The "polling station" appears much like a "forgotten" redistricting, while its definition is often problematic, particularly in grassroots democracy (increased number of polling stations, electronic voting, polling places located in private place etc.).
This communication is based on a program ANR-ERDF Cartelec which aims to generate a map of France across the polling station. The goal is not here to discuss the geography of the votes at this scale, but we will discuss the redistricting of the 34 000 polling stations in France.
The French example will demonstrate that we can observe very different practices of polling station redistricting, with heterogeneous geographical definitions, without national harmonization. The number of voters per polling station, and the number of polling stations by city, is another heterogeneity. Finally, we will measure whether the division into polling station shows somes coherences and social policy.
The polling station is the finest area in which the ballots are mixed with an urn, so it is also a place of political socialization.
Redistricting rarely studied, the polling is also the elementary building block of any "gerrymandering. "

Dualité théorique et pratique : le découpage électoral au prisme révélateur de la mobilisation des savants et des savoirs

Dans un premier temps, cette intervention vise à faire ressortir la dualité intrinsèque au découpage électoral par le prisme d'analyse de la mobilisation des savants et des savoirs. Le découpage électoral peut être traité par de multiples spécialistes : politistes, juristes, géographes et démographes, mais aussi mathématiciens. Néanmoins, en France, le découpage électoral souffre d'une double pathologie : son cloisonnement au sein d'analyses unidimensionnelles, et plus généralement le faible intérêt de la science politique. Si la doctrine ne s'est que peu préoccupée du découpage électoral, le politique n'a pas plus sollicité les savants pour les opérations de définitions des circonscriptions. Après avoir étudié le rôle des savants, la communication développe l'idée que les savoirs mobilisés pour la définition des circonscriptions électorales diffèrent en fonction de l'utilisation et du but recherchés. Ainsi, un découpage théoriquement idéal ou politiquement réussi ne sera pas légitimé par le même type d'argument. Cette ambivalence se retrouve dans le rôle du Conseil constitutionnel, tiraillé entre des impératifs pratiques et des considérations théoriques, avec le principe « un homme, une voix ». Appuyée par une mise en perspective comparatiste avec la prolifique doctrine américaine, le deuxième objectif de cette communication est d'identifier et de proposer des angles de recherche pour dépasser sa dualité initiale.

The Use of Scholars and Knowledges As Revealing Prism for Redistricting: A Theorical and Practical Duality

At first, this intervention aims at showing the duality of the redistricting through the analysis of the activity of the scientists and knowledges. The redistricting can be studied by various specialists: political scientists, lawyers, geographers and demographers, but also mathematicians. Nevertheless, in France, the redistricting suffers from a double pathology: its restrictive analysis, and more generally the lack interest of the political science field. At the same time, politics did not more call upon political scientists for the boundaries delimitation. After having studied the role of political scientists, this communication develops the idea that knowledges used to redistrict depend on the use and on the purpose pursued. Thus, a “successful gerrymandering”, or a “perfect redistricting” will not be legitimized by the same arguments. The ambivalence of redistricting can be found in the role of the Constitutional Council, which must reconcile the "one man, one vote" principle with practical requirements and theoretical considerations. Supported by a comparative perspective with the American literature, the second aim of this paper is to identify and propose research perspectives to have got over his initial duality.

La loi Lainé de 1817 : Illustrations de la façon dont le pouvoir désire profiter d'une redistribution des cartes

La loi électorale de 1817, dite « loi Lainé », est considérée par les historiens comme l'une des grandes lois libérales de la Restauration. Elle spécifie notamment que chaque département ne compte qu'un seul collège électoral pouvant être divisé en sections ; ce collège unique est placé au chef-lieu du département, où tous les électeurs se réunissent.
Prenant pour étude le contexte du début de la Restauration, cette communication examinera l'enjeu du collège unique réuni au chef-lieu du département et les stratégies mises en place par le gouvernement pour tirer avantage de la nouvelle donne électorale.
Il s'agira dans un premier temps de rendre compte des arguments avancés dans les débats parlementaires pour justifier les dispositions de cette loi, et de décoder les arrière-pensées des acteurs. La deuxième partie de la communication s'attachera à montrer les instruments et les moyens employés pour construire ou conserver un réseau d'influence au sein des collèges nouvellement créés : comment le pouvoir perçoit-il la réunion massive d'électeurs ? Comment les attentes préalables se confrontent-elles à la réalité ? Les effets supposés de la loi se réalisent-ils ? Comment remédier à telle influence jugée néfaste dans telle section ? Différents documents provenant des fonds de l'Administration et de la Police générales éclaireront la quête de formes renouvelées de contrôle par le gouvernement, lequel vise à tirer parti du regroupement des électeurs au chef-lieu du département.

The Lainé electoral law of 1817 is regarded by historians as one of the great liberal laws of the Restoration. In particular, it specified that each department should have only one electoral college, which might be divided into sections. Voters were to gather in the administrative centre of the department to constitute this single college.
Focusing on the context of the early Restoration, this paper will examine the issues at stake in this meeting of the single college in the administrative centre of the department and the strategies implemented by the government to take advantage of the new electoral system.
It will in the first instance give an account of the arguments made in parliamentary debates to justify the provisions of this Act, and decode the ulterior motives of the participants. The second part of the paper will illustrate the instruments and methods used to construct or maintain a network of influence within the newly created colleges: how did the authorities perceive the mass meetings of electors? To what extent were prior expectations borne out in reality? Were the intended effects of the law achieved? How were purportedly negative influences countered in particular sections? A range of documents from the administrative and police archives will cast light on the quest by the government for renewed forms of control, as it attempted to take advantage of the gathering of voters in the administrative centre of the department.

Découpage et réforme du mode de scrutin législatif. Une comparaison des savoirs "géographiques" engagés sous les 3ème et 5ème République

Au delà de la stabilité des circonscriptions législatives uninominales sous la Troisième République, des circulaires ministérielles aux préfets ont tenté en vain d'appliquer deux réformes électorales utilisant différentes formes de découpage électoral. Premièrement, de nouvelles cartes des circonscriptions uninominales ont eu tendance à perpétuer le traditionnel « scrutin d'arrondissement ». Le second objectif de cet article est de souligner l'introduction du scrutin de liste avec représentation proportionnelle puisque ce mode de scrutin induit de plus grandes circonscriptions. Cette situation, dans laquelle les préfets sont invités à gérer et prédire les résultats électoraux, donne à la cartographie électorale un certain nombre de fonctions politiques. Ces tentatives de réforme électorale spatiale ont introduit une nouvelle échelle dans le déroulement des campagnes électorales. Cet élargissement de la capacité électorale a été rendu possible par une nouvelle représentation : la circonscription administrative du département a eu tendance à devenir le critère principal de la mobilisation électorale que ce soit pour la loi électorale de 1919 ou de 1927.
On pourra s'interroger plus particulièrement sur le rapport du parti socialiste à ses territoires électoraux tout au long du 20e siècle dans une perspective d'histoire d'une pratique politique. Nous voudrions en fait mettre au jour le travail d'expertise quotidien et / ou savant produit à propos des circonscriptions électorales législatives. D'hier à aujourd'hui, la transformation des espaces économiques, industrielles, démographiques ou sociaux par les militants et les élites partisanes en autant de territoires politiques ne va pas de soi. Dès 1905 et l'unification du socialisme, une conquête des circonscriptions législatives se met en place par la construction d'un militantisme de fédérations issu d'implantations locales spécifiques et différenciées. Les fédérations se développant d'ailleurs à l'échelon départemental, le hiatus est persistant avec le niveau de mobilisation électorale législative, infra-départemental, c'est-à-dire dans le vocable de l'époque se faisant par « arrondissement ». Cependant, à partir de 1971, et plus encore du début des années 1980, il y a, avec l'arrivée d'une élite partisane plus professionnelle, une tentative de rationaliser l'entreprise électorale socialiste au niveau départemental ; d'où un travail plus systématique de préparation et de présentation de candidats dans chaque circonscription.

Gerrymandering and Electoral Reform : a Comparison between Appraisals since Third Republic

Beyond the stable map of legislative single-seat districts during Third Republic, ministeriel letters of instruction to Prefects have unsucessfull tried to apply two electoral reforms with various types of gerrymandering. First, new maps for single-seat districts has tended to perpetuate the traditionnal “scrutin d'arrondissement”. The second purpose of this paper is to underline the introduction of proportional and list voting because this electoral system includes largest districts. This situation, in which Prefects were expected to move from predicting and managing electoral outcomes, was one for which the electoral map performs a number of significant political functions. These attemps of spatial electoral reform have introduced a new scale in electoral campaign. This enlargement of electoral capability was made possible with a new representation : the administrative district of “département” has tended to become the main criterion in electoral mobilization whatever one of the two different electoral rules in 1919 and 1927.
We could further study how the socialist party dealt with its electoral territories throughout the 20th Century from the perspective of a historical practice. We would like to highlight work resulting from daily expertise and that of scholarly investigation as they relate to constituencies. Yesterday as well as today, turning economic, industrial, demographic or social spaces into political territories is not to straightforward. As early as 1905, following the unification of the socialists movements, the aim was to win over constituencies by developing in each federation a political activism rooted in the varied specific characteristics of the area. As federations also developed at the level of “departments” there was a persistent gap in electoral campaigning between this level and a sublevel, referred to at the time as “arrondissement”. However, as of 1971, and more markedly from the early 1980's, there was an attempt to rationalise socialist electoral campaigning at the “department” level, hence a more systematic training and presentation of candidates in each constituency.