Section Thématique 13

Prospective et action publique
Prospective and policy-making

Responsables

Pauline PRAT (Sciences Po Paris, Centre d’études européennes) pauline.prat@sciences-po.org
Nicolas RIO (Sciences Po Lyon, Triangle, Acadie) nicolasrio2@gmail.com

Présentation scientifique Dates des sessions Programme Résumés Participants

Présentation scientifique

Cette section thématique s’attache à étudier les dispositifs de prospective, leur institutionnalisation, leurs spécificités et à analyser précisément leurs usages, dans une perspective comparée entre secteurs et territoires. Les dispositifs d’action publique ont des trajectoires et des effets sur la production de l’action publique. Les travaux sur les instruments et les changements de l’action publique ont montré l’importance de resituer les dispositifs dans le temps et dans l’épaisseur des interactions entre les acteurs qui participent à leur conception, leur réorientation et leurs usages (Hall, 1993 ; Lascoumes & Le Galès, 2004). Les dispositifs participatifs ont fait l’objet d’études abondantes mettant en lumière tant leurs conséquences sur les politiques produites que sur les rapports de pouvoir entre les acteurs, par exemple sur les mécanismes de légitimation des représentants politiques (Bacqué et al., 2005). Les dispositifs de prospective en revanche, ont peu fait l’objet d’une interrogation en ces termes. Ils constituent pourtant des objets pertinents pour analyser la mobilisation des savoirs dans la production de l’action publique, la construction de l’intérêt général et le travail de légitimation des acteurs qu’ils soient politiques, savants, techniciens ou « profanes » (Barthe et al., 2001). Ces dispositifs tendent de plus à se diffuser dans les institutions publiques au niveau national, supra et infranational.

Une production de savoir pour orienter l’action

La prospective peut être définie comme une activité de production de savoir fondée sur une projection dans le futur, dans le but d’orienter l’action. C’est à la fois un processus et un contenu. Apparue aux États-Unis, la prospective a été mobilisée en France dès les années 1960 par l’État central comme technique de planification, à travers le Commissariat Général au Plan et la DATAR (Guiader, 2008). Après une phase de déclin dans les années 1970, la prospective semble connaître un nouveau regain. Les directions de la prospective au sein des institutions publiques se multiplient et un marché de conseil en prospective se met en place avec la généralisation de la commande publique. Ce succès du label « prospective » masque néanmoins une forte hétérogénéité dans ses formes, ses acteurs, ses objectifs et la place qu’elle occupe dans les institutions publiques.


La prospective institutionnelle comme instrument d’action publique

À l’image du projet urbain (Pinson, 2004) ou de la carte des risques (Le Bourhis, 2007), la prospective peut être considérée comme un instrument d’action publique, c’est-à-dire comme un type spécifique d’institution « qui organise des rapports sociaux en fonction des représentations dont elle est porteuse » (Lascoumes & Le Galès, 2004). Ce postulat invite à prêter une attention particulière aux dispositifs concrets mis en place et aux techniques auxquelles ils font appel (rédaction de scénarios, logiciel de modélisation, participation des habitants, interventions d’universitaires). Les dispositifs de prospective ont des effets sur l’action publique et les rapports de pouvoir : ils légitiment certains acteurs et en marginalisent d’autres. Si l’on trace la trajectoire de ces dispositifs, on peut aussi considérer leurs héritages, leur sédimentation, leur institutionnalisation dans l’action publique (Thelen, 2003).

La multiplicité des usages de la prospective institutionnelle

La prospective apparaît comme un instrument ambigu, dont les finalités restent floues et les méthodes controversées. L’analyse de l’activité prospective met en lumière la pluralité de sens et de stratégies qui existe sous ce label. Face à ce constat, le concept d’usages (Jacquot & Woll 2004; Akrich 1993) est particulièrement heuristique pour comprendre les réappropriations multiples des dispositifs prospectifs dans un univers multiniveaux. Adoptant une perspective interactionniste, il permet à l’analyse de passer de la singularité de l’instrument à la multiplicité des usages et d’inscrire la prospective dans le processus plus large de production de l’action publique. Il s’agit dès lors de considérer la prospective comme une ressource d’expertise, inégalement mobilisée par différents acteurs en fonction de leurs stratégies, de leurs contraintes institutionnelles et politiques. Quelle est la place de la prospective dans l’action publique et comment évolue-t-elle ? Quels sont les acteurs qui l’utilisent et à quelles fins le font-ils ?

Les dimensions de l’analyse
Pour répondre à ces questions sur les dispositifs d’action publique tout en prenant en compte les spécificités de la prospective par rapport à d’autres formes d’expertise, cette section porte sur deux tensions consubstantielles à la prospective publique en France et en Europe : la tension entre sa diffusion et sa marginalisation d’une part, entre son caractère descriptif et normatif d’autre part.

Ces deux questions pourront être abordées à travers différentes perspectives théoriques et terrains empiriques. Un accent particulier sera mis dans cette section thématique sur la comparaison entre différents secteurs de politiques publiques et différents niveaux de gouvernement : la prospective et le savoir qu’elle produit sont-ils mobilisés de la même façon dans les secteurs de l’éducation que de l’environnement ? Les usages sont-ils les mêmes au niveau national, régional ou urbain ?

La tension entre diffusion et marginalisation

D’un côté, la prospective s’institutionnalise : elle tend à se diffuser et se normaliser avec la création de directions dédiées, la circulation de méthodes standardisées à travers le recours aux consultants, la rédaction de manuels, l’organisation de formation. Cette généralisation du recours à la prospective serait comparable à d’autres dispositifs comme l’évaluation, les documents de planification ou la démarche par projet. Sa montée en puissance dans les collectivités apporte en outre un nouvel éclairage sur la thèse de la constitution d’une capacité politique des échelons infranationaux (Pinson, 2009 ; Pasquier, 2004).

D’un autre côté, la place de la prospective dans les institutions est marquée par sa fragilité. Au sein des organisations, l’activité prospective est souvent marginalisée et reste déconsidérée par de nombreux acteurs. Cela s’explique notamment par le caractère fragmenté de sa production et par la difficulté à en stabiliser les méthodes. Comment expliquer ce constat ? Quelle est la place de la prospective dans les institutions étudiées ? De quels moyens (financiers, humains) dispose-t-elle ? S’agit-il d’un service technique spécialisé, transversal ? Est-il davantage intégré aux délibérations politiques ? Comment cette place évolue-t-elle dans le temps ?

La tension entre normatif et descriptif

L’activité prospective et la question de ses usages mettent en lumière l’ambiguïté entre le caractère descriptif et le caractère normatif du savoir prospectif. En prenant pour objet le futur, la prospective oscille entre futur probable et futur souhaitable : s’agit-il de nommer la réalité, de diagnostiquer le présent et dresser des probabilités sur le futur ou de définir l’agenda politique ? Par quels acteurs ce savoir prospectif est-il mobilisé et pourquoi ? Quels sont les acteurs qui le contestent, et comment le font-ils ? Quels sont les usages politiques des futurs décrits par la prospective ? Quels peuvent être les effets du caractère performatif de la prospective sur l’action publique ?


Devices labeled under the term “prospective” are flourishing in various policy sectors and at different political levels, may they be national, regional or local. Despite their heterogeneity, these devices share common features: the mobilization of specific knowledge; the description of a future situation accompanied by a strong incentive to re-orientate present action. The devices dedicated to prospective activity barely have been the subject of systematic understanding in the social sciences. Whereas participatory devices or urban projects have undergone several empirical studies, prospective devices remain understudied. This panel seeks to explore the multiple usages of prospective devices, taking into account their diversity through policy sectors and political levels.

Prospective devices as institutions which evolve according to specific paths and mechanisms of change and which have effects both on the policy outputs and on the legitimization of certain actors and/or organizations. Considering the wide variety of their functioning, aims and temporalities, the different usages of the devices will be therefore investigated. Two main questions have been identified to characterize the tensions inherent to prospective devices. The first one is the tension between diffusion and marginalization. The second one is the tension between the normative and description functions of prospective devices.

The first tension refers to the following paradox: prospective devices are enduring a growing expansion through the different policy sectors and political levels. This phenomenon is partly due to the circulation of specific knowledge. The transfer of disposals between different political levels remains to be explored. So does the question of the marketization of the prospective sector and its diffusion through techniques and professionals. This diffusion contrasts sharply with the apparent marginalization of the prospective devices within the public organizations and administrations.

The second tension explores the ambiguity between the normative and descriptive function of prospective devices. This tension refers to the question of the performativity of such devices. Therefore the panel will explore, through the concept of usages among others, the question of the specific effects of the prospective disposals on the perception of the present social problems and solutions relating to the production of scenarios based on probable futures.

Références bibliographiques

AKRICH, Madeleine. Les objets techniques et leurs utilisateurs. De la conception à l’action. Raisons pratiques, 1993, n°4, p. 35-57.
BACQUE, Marie-Hélène, REY Henry & SINTOMER Yves. Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative. Paris : La Découverte, 2005.
BARTHE, Yannick, CALLON, Michel & LASCOUMES, Pierre. Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique. Paris : Seuil, 2001.
GUIADER, Vincent. Socio-histoire de la prospective: La transformation d’une entreprise réformatrice en expertise d’État. Thèse de doctorat : science politique : université Paris Dauphine, 2008.
HALL, Peter A. Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policy-Making in Britain. Comparative Politics, 1993, vol. 25, n°3, p. 275-298.
LASCOUMES, Pierre & LE GALÈS, Patrick dir. Gouverner par les instruments. Paris : Presses de Sciences Po, 2004.
PINSON, Gilles. Gouverner la ville par projet : Urbanisme et gouvernance des villes européennes. Paris : Presses de Sciences Po, 2009.
LE BOURHIS, Jean-Pierre. Du savoir cartographique au pouvoir bureaucratique : Les cartes des zones inondables dans la politique des risques (1970-2000). Genèses, 2007, vol. 4, n°68, p. 75-96.
JACQUOT, Sophie & WOLL, Cornelia dir. Les usages de l’Europe : Acteurs et transformations européennes. Paris : L'Harmattan, 2004.
PASQUIER, Romain. La capacité politique des régions : Une comparaison France-Espagne. Rennes : Presses Universitaires de Rennes, 2004.
THELEN, Kathleen. Comment les institutions évoluent : Perspectives de l’analyse comparative historique. L’Année de la régulation, 2003, n°7, p. 13-44

Sessions

Les travaux de la Section Thématique se dérouleront sur la session suivante :
Session 2 : 10 juillet 2013 14h-16h45
Voir planning général...

Lieu : Batiment J (13 rue de l'Université), salle J 102

Programme

Discutant : Jean-Pierre Le Bourhis  (Université de Picardie Jules Verne, CURAPP)

• Lorenzo Barrault (INRA, CESAER)
  La prospective entre dispositif de gouvernement et instrument de résistance. Les usages institutionnels et sociaux de la prospective dans les politiques de définition de l’offre scolaire.

• Amandine Brizio (Sciences Po Bordeaux, Centre Émile Durkheim)
  De la représentation des intérêts à l’expertise : pratiques et usages des sections prospectives au sein des Conseils Economiques, Sociaux et Envirsonnementaux Régionaux.

• Claire Danjoie (Sciences Po Toulouse, LaSSP), Géraldine Molina (LISST-CIEU) & Julien Weisbein (Sciences Po Toulouse, LaSSP)
  Prévoir le réchauffement climatique comme enjeu d’action publique : acteurs, dispositifs et scènes. L’exemple des Plans climat à Toulouse et en région Midi-Pyrénées

• Sylvain Le Berre (Sciences Po Rennes, Université Rennes 1, CRAPE)
  Gouverner les territoires par la prospective ? Prospective, aménagement du territoire, et régionalisation : une comparaison Bretagne / Pays-de-Galles.

Résumés des contributions

Lorenzo Barrault (INRA, CESAER)

La prospective entre dispositif de gouvernement et instrument de résistance. Les usages institutionnels et sociaux de la prospective dans les politiques de définition de l’offre scolaire

Une étude sur les politiques de définition de l’offre scolaire permet de questionner les usages et les effets du recours à des instruments prospectifs dans l’action publique. Centrée sur l’enseignement primaire et la question des fermetures de classes, l’analyse est localisée sur un territoire rural, peu dense et en déclin démographique. L’enquête s’appuie des archives institutionnelles, une trentaine d’entretiens et des observations. La prospective constitue un instrument de gouvernement mobilisé par les acteurs politiques et bureaucratiques, aux niveaux national et local, pour planifier les évolutions démographiques et anticiper les besoins de l’Education Nationale. Mais cet instrument, induisant un mode de gouvernement par le savoir et la capacité à prédire l’avenir, autorise aussi les résistances et la contre-expertise de certains usagers de l’institution scolaire : des familles membres d’associations de parents et des représentants de syndicats enseignants, parfois alliés à des élus locaux, peuvent mobiliser localement une forme de contre-expertise prospective pour contester les décisions de fermeture de classes. Le cas étudié souligne alors les usages concurrents des dispositifs de prospective, qui peuvent être mobilisés en amont pour produire des décisions politiques, les justifier a posteriori, ou même les contester. Le poids des instruments comme la prospective sur la conduite de l’action publique dépend alors des rapports de force, variables localement et dans le temps, entre les acteurs institutionnels et des usagers défendant des intérêts politiques, bureaucratiques et sociaux contrastés.

Prospective between implement of government and tool of resistance. The institutional and social uses of prospective in the policies of definition of school offer

A study on educational offer policies allows to question uses and effects of recourse to prospective tools in public action. Centered on primary schooling and the question of the closings of classes, the analysis is located on a rural area, not very dense and in demographic decline. The inquiry leans on institutional archives, around thirty interviews and some observations. Prospective constitutes a tool of government mobilized by the political and bureaucratic actors, at national and local levels, to plan demographic evolutions and anticipate the needs of State education. But this tool, inducing a mode of government by the knowledge and the capacity to predict future, also allows resistances of certain users of the school institution: families members of parents’ associations and the representatives of teaching labor unions, sometimes allied with local elected representatives, can mobilize on a local level a form of prospective, a second expertise, to protest against decisions of closings classes. This case underlines the different uses of prospective, which can be mobilized for producing political decisions, justify them a posteriori, or even contest them. Then, the weight of tools as the forecast on the lead of public action depends on relations of force, fluctuating on a local level and in time, between the institutional actors and users defending contrasting political, bureaucratic and social interests.

Amandine Brizio (Sciences Po Bordeaux, Centre Émile Durkheim)

De la représentation des intérêts à l’expertise : pratiques et usages des sections prospectives  au sein des Conseils Economiques et Sociaux Régionaux
 
La prospective recouvre aujourd’hui sous une même étiquette un nombre croissant de dispositifs, à tous les échelons de gouvernement. Dans cette multiplicités d’usages, certains sont restés résolument discrets malgré leur relative ancienneté : c’est notamment le cas des sections ou commissions de prospectives développées au sein des Conseils Economiques, Sociaux et Environnementaux Régionaux (CESER) sur la dernière décennie. Les sections ou commissions dévolues à la prospective concrétisent un usage et des pratiques de la prospective informés par les particularités de la pratique de l’expertise dans laquelle interviennent les CESER. L’ambiguïté existant entre l’activité de représentation des intérêts organisés et la fonction d’expertise auprès de la législature régionale implique une situation d’expertise particulière  qui contraint fortement les modalités de l’exercice prospectif.  Par ailleurs, le développement d’activités sous l’étiquette prospective s’inscrit dans des rapports de pouvoirs asymétriques entre Conseil Régional et CESER, deuxième assemblée de l’institution régionale,  et en tant que tels donnent à voir un usage stratégique de la prospective dans la négociation des termes de ce bicaméralisme atypique. La présente communication repose sur un travail de doctorat consacré à la représentation des intérêts organisés au sein des CESER, basé sur le cas du CESER Aquitaine.
 
From interest representation to expertise: practices and strategies of prospective section in Economic, Social, and Environmental Regional Councils

A growing number of public policy instruments are being labeled as prospective devices, at every level of government. Yet, within this plurality of institutional experiences, some devices remain low-key in spite of an early inscription in the policy making process, such as prospective sections or commissions developed by the Economic, Social, Environmental Regional Councils (or CESER) over the last decade. These sections or commissions practice prospective in a fashion largely dependent upon the specificity of expertise in the CESERs. Indeed, the persistent ambiguity in their functions, between interest representation and expert opinions passed to the regional legislature, have created a unique expert situation, which weighs heavily on prospective approaches. Furthermore, activities developed under the prospective label are part of an imbalanced power struggle between the Regional Council and the CESER, and as such offer a picture of strategic utilization of prospective in the negotiation of asymmetrical bicameralism.  This communication is based on a current thesis research focusing on organized interest representation within the CESERs, through a case study in Aquitaine: most of the data emanates from observations of the Aquitaine prospective section.

Claire Danjoie (Sciences Po Toulouse, LaSSP), Géraldine Molina (LISST-CIEU) & Julien Weisbein (Sciences Po Toulouse, LaSSP)
 
Prévoir le réchauffement climatique comme enjeu d’action publique : acteurs, dispositifs et scènes. L’exemple des Plans climat à Toulouse et en région Midi-Pyrénées
 
Plus que d'autres, les politiques climatiques territorialisées visant à lutter contre le réchauffement climatique et à s'adapter à celui-ci impliquent un effort prospectif particulièrement prononcé. Pour autant, la question climatique relance l’interrogation sur les dispositifs de prospective à la fois dans leurs modalités (en termes de robustesse des données ou des modes de calcul), mais également dans leurs effets (en termes de légitimation des décisions, d’ouverture d’opportunités politiques pour certains acteurs périphériques ou de réduction des incertitudes liées aux questions climatiques). Basé sur une enquête menée au sujet de la définition et de la conduite de quatre types de politique climatique à Toulouse et en région Midi-Pyrénées (PCET du Grand Toulouse, PCET du Sicoval, SRCAE de Midi-Pyrénées et étude MEDCIE), cette communication propose d’interroger ces dispositifs de prospective par l’entrée spécifique des acteurs qui les animent ou qui y sont enrôlés et par les nouvelles formes de concurrence et d’interprofessionnalités qui se dessinent dans le champ de la prospective territoriale, à travers la rencontre entre des expertises climatiques et énergétiques issues des sciences de la nature (climatologie, pédologie, hydrologie) et des formes d’expertise qui lui sont plus traditionnellement attachées, autour des géographes et des aménageurs. Par ailleurs, la distribution des compétences climatiques peut-elle laisser place à l’enrôlement de savoirs plus ordinaires dans l’exercice prospectif ?

Anticipating global warming as a new policy stake: actors, plans and scenes. The case of Climate Action Plans in Toulouse and Midi-Pyrénées.
 
More than other public policies, local Climate Action Plans (which intend to guide community efforts for reducing greenhouse gas emissions and for adapting to global warming effects) deal with prospective concerns. As a matter of fact, global warming challenges prospective devices regarding their scientific organization (data’s reliability, formalization and modes of calculation) and their political uses (legitimization of decisions, opening political opportunities for outsiders, and reduction of uncertainty concerning climatic issues). Based on a survey about the definition and the implementation of four Climate Action Plans in Toulouse and Midi-Pyrénées, this communication intends to analysis these public policies through the specific level of the actors who are enrolled in them. What is their professional background? Are there competitions or cross-professional gatherings in the territorial prospective field that they collectively construct? Are traditional expertise and knowledge (geography, regional planning) challenged by new scientific disciplines (such as climatology, hydrology or pedology)? And can profane knowledge about the weather be enrolled in these local Climate Action Plans?

Sylvain Le Berre (Sciences Po Rennes, Université Rennes 1, CRAPE)

Gouverner les territoires par la prospective ? Prospective, aménagement du territoire, et régionalisation : une comparaison Bretagne / Pays-de-Galles.

Dans un contexte européen de recomposition des gouvernements régionaux et de reconfiguration du rôle de l’État, l'institutionnalisation et le gouvernement des espaces infra-étatiques sont aujourd'hui en question. Notre recherche porte sur la place de la prospective dans la formulation des politiques publiques et d'une vision stratégique, en tant que processus de construction de connaissances. C'est en effet en se concentrant sur la construction de matrices cognitives et leur implémentation dans des systèmes d'action territoriaux – ou plus précisément à travers leur territorialisation – que notre travail cherche à comprendre la transformation des systèmes politiques et des modes de gouvernement.
Cette recherche repose ainsi sur une comparaison entre les systèmes de prospective du Conseil régional de Bretagne et du Gouvernement du Pays-de-Galles. L'étude du développement de la prospective et de systèmes de connaissance des territoires nous apparaît en effet comme une entrée particulièrement fertile pour appréhender la construction d'un espace politique régional à travers les processus de décentralisation et d'européanisation. Il existe en effet un lien fondamental entre la structuration d'un système de mesure, la structuration d'un système de projection, et l'équipement de la puissance territoriale. C'est pourquoi la question centrale de cette recherche porte sur la capacité des régions étudiées à construire une « vision globale partagée » de leur territoire, grâce à un système de connaissances et une prospective  territorialisées, et l'animation d'un système d'action régional, dans un contexte de gouvernance multi-niveaux.

Steering territory by strategic foresight? A comparison between Brittany and Wales

This work deals with the institutionalisation and the government of sub-national authorities and compares processes of regional governance in Brittany and Wales. By focusing on knowledge construction processes and foresight exercises, it aims at achieving a deeper understanding of the transformation of governing systems, in a context of reconfiguration of the relationships between the central state and regional governments. More precisely, this research is dealing with the elaboration and the implementation of strategic foresight, and analyses its link to the capacity of sub-national authorities to build a global vision of their territory.
There is indeed a key link between the structure of a measurement system, the structure of a projection system and the equipment of the power. Thus, the study of the development of foresight exercises and knowledge systems of territories is as an entry particularly fertile to understand the processes of decentralisation and europeanisation combined with the construction of a regional political area. The issue addresses the capacity of sub-national governments to build a global and regional vision, thanks to an endogenous statistic knowledge and strategic foresight exercises. It deals also with their ability to organize and steer a regional governance, in a context of a multi-level governance.  

Participants

BARRAULT Lorenzo lorenzobarrault@yahoo.fr
BRIZIO Amandine a.brizio@sciencespobordeaux.fr
DANJOIE Claire clairedanjoie@yahoo.fr
LE BERRE Sylvain sylvain.leberre@univ-rennes1.fr
LE BOURHIS Jean-Pierre lebourhis@u-picardie.fr
MOLINA Géraldine geraldine.molina@univ-tlse2.fr
PRAT Pauline pauline.prat@sciences-po.org
RIO Nicolas nicolasrio2@gmail.com
WEISBEIN Julien julien.weisbein@univ-tlse1.fr

12ème Congrès de l’AFSP à Paris du 9 au 11 juillet 2013 à Sciences Po

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