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Section Thématique 4

Les politiques de réforme de l’Etat et des services publics : une approche par les activités des « cadres intermédiaires » de l’administration
Exploring the role of “middle-ranking bureaucrats” in public management reforms

Responsables

Julien BARRIER (IFE, Triangle – CNRS / ENS Lyon) julien.barrier@ens-lyon.fr
Jean-Marie PILLON (IDHE – CNRS / Paris Ouest Nanterre) jean_mariepillon@msn.com
Olivier QUÉRÉ (Triangle – CNRS / IEP Lyon) olivier.quere@sciencespo-lyon.fr

Présentation scientifique Dates des sessions Programme Résumés Participants

 

Présentation scientifique

L’objet de cette section thématique est de contribuer à l’analyse des recompositions contemporaines de l’Etat et des services publics, en plaçant la focale sur la dimension « constituante » du travail de leurs agents, c'est-à-dire la façon dont ils contribuent à mettre en forme, à réguler et à structurer le fonctionnement des administrations publiques (Bezes et Join-Lambert 2010).
Les travaux existants se sont pour la plupart concentrés soit sur le rôle des hauts fonctionnaires dans la conception des réformes inspirées de principes gestionnaires (Bezes, 2008, James 2003, Rouban 2010, Eymeri 2003), soit sur les transformations du travail des agents directement impliqués dans la fourniture de services à des usagers, que ce soit « au guichet » (Dubois 2010) ou en première ligne dans des « bureaucraties professionnelles » (Bezes et Demazière 2011, Maynard-Moody et Musheno, 2003).
Or, en se focalisant sur les deux extrémités des chaînes administratives qui font exister – non sans tensions – de nouvelles façons d’organiser et de produire des services publics, ces travaux laissent largement dans l’ombre le rôle d’acteurs que nous proposons de qualifier, provisoirement, de « cadres intermédiaires » de l’administration et des services publics.
L’un des enjeux de la session sera d’éprouver l’intérêt analytique de cette catégorie, mais on peut en esquisser une définition de travail. A la suite de Le Bihan (2009), nous proposons de fonder a minima cette catégorie sur la position hiérarchique des acteurs au sein de structures administratives – position qui, en tendance, correspond à une place intermédiaire dans la hiérarchie statutaire des corps administratifs et/ou dans les grilles salariales. A grands traits, les cadres intermédiaires se situent donc à distance à la fois de la tutelle politique et des ressortissants de l’action publique. A titre d’illustration, et pour reprendre une série de termes indigènes, on peut désigner ainsi des agents occupant des fonctions de « supervision » ou « d'encadrement de proximité » (e.g. responsable d’équipe, chef de service), mais aussi des « fonctions support » (e.g. contrôle de gestion, ressources humaines).
La mobilisation de cette catégorie ne visera pas à cerner les contours d’un groupe social, mais à définir une position et une situation de travail ; il s’agira ainsi de mettre en lumière le rôle de tout un ensemble d’acteurs, relativement peu étudié, dans les recompositions de l’administration et des services publics. De fait, si certains auteurs ont pu souligner le rôle des échelons intermédiaires de l’administration dans la fabrique des politiques publiques – on songe notamment aux middle-ranking bureaucrats de Page et Jenkins (2005) – ce segment est, à de rares exceptions près (par exemple McConville et Holden, 1999), souvent absent des travaux sur l’administration et ses recompositions.
Or, par analogie avec les travaux sur les firmes soulignant le rôle pivot des middle managers dans l’articulation entre orientations stratégiques et enjeux opérationnels (Floyd et Wooldridge 1997, Balogun et Johnson 2005), nous avançons l’hypothèse selon laquelle ces acteurs jouent un rôle crucial dans les reconfigurations des administrations et des services publics, comme dans la fabrique de leurs routines.
Par leur activité, ils peuvent ainsi contribuer à la traduction et à la médiation des multiples initiatives de réforme qui travaillent quotidiennement les administrations publiques depuis maintenant près d’un demi-siècle. En effet, c’est précisément à ces agents qu’il revient de déployer et de mettre en forme de nouveaux dispositifs, discours et pratiques, pour leur donner une traduction opérationnelle. Ainsi, du fait de leur position, ces acteurs sont potentiellement plus directement confrontés que leurs supérieurs hiérarchiques aux éventuels effets pervers et contradictions de ces réformes. Simultanément, ces initiatives peuvent leur offrir des opportunités pour affirmer des capacités d’action nouvelles et asseoir des légitimités professionnelles. En d’autres termes et de manière schématique, cela revient à se demander comment ils participent à des recompositions administratives et comment ces recompositions les affectent en retour.
Ainsi, bien que la notion de « cadre intermédiaire » ne soit pas dénuée d’ambigüité – d’autant plus que le terme fait l’objet d’usages indigènes en renvoyant à des luttes pour la définition de taxinomies administratives – elle peut fournir une entrée originale pour saisir les ressorts des mutations et des permanences de l’administration. En particulier, tout en faisant écho aux réflexions sur les intermédiaires en politique (Nay et Smith, 2002) ou sur les « dynamiques intermédiaires » de l’action publique (Filâtre et al., 2005), cette notion ouvre une perspective de questionnement sensiblement différente. En effet, elle dessine une figure de l’intermédiarité d’abord définie en référence à une inscription dans des hiérarchies administratives, là où les travaux précédemment cités visent davantage à saisir des jeux de positionnement, de négociation, ou de bricolage au sein d’espaces plus polycentriques. Sans adopter une vision naïvement monolithique des administrations et des services publics, cette entrée nous semble d’autant plus pertinente que la réaffirmation de chaînes de commandement hiérarchique constitue un élément central de certaines des initiatives récentes de réforme de l’Etat en France (Bezes, 2012).
En croisant les regards sur différents secteurs de l’administration et des services publics – entendus dans un sens large : services de l’Etat, collectivités territoriales, organisations publiques et parapubliques – cette session s’articule autour de deux grands axes, non exclusifs, de questionnement.
Il s’agit d’abord de s’interroger sur la façon dont ces acteurs investissent – et se trouvent investis par – de nouveaux dispositifs réglementaires ou outils de gestion, mais aussi les discours et les postures rhétoriques du « management » :
- Dans un contexte marqué par un mouvement de recentralisation des fonctions stratégiques au sommet des administrations, jusqu’à quel point ces acteurs constituent-ils des « courroies de transmission » des initiatives portées par leur hiérarchie ?  Cherchent-ils au contraire à traduire dans un langage proprement « professionnel » et à se réapproprier ces initiatives ?
- Symétriquement, en quoi leur proximité avec les agents directement impliqués dans la fourniture de services à des usagers peut-elle affecter la façon dont ils interprètent, traduisent et opérationnalisent ces initiatives ?
Ensuite, le projet est de mettre en évidence les modalités, les contradictions et les déterminants de cet investissement :
- De quelle manière les formations professionnelles – initiales ou continues – encadrent-elles les savoirs, savoir-faire et savoir-être que ces acteurs mobilisent quotidiennement ?
- De même, les réformes de l’administration ouvrent-elles – ou non – des opportunités de construction de nouveaux savoirs, pratiques et juridictions professionnelles ? En retour, comment ces opportunités donnent corps à ces réformes ?
 
The aim of this workshop is to contribute to the analysis of current public management reforms, both in state administrations and public service organizations. Most studies tend to either focus on the role of top civil servants in the design of reforms or on the evolutions in everyday work within street level bureaucracies. Although there are significant exceptions (Page and Jenkins 2005), few studies have explicitly addressed the role of actors that could be called “middle-ranking bureaucrats” within public administrations.
While the analytical relevance of this notion will discussed during the workshop, we put forward a working definition, underlining the specific situation of those civil servants, remote from both political decisions and the actual delivery of services to citizens. In addition, we propose to derive insights from the literature on private firms, which stresses the key role of middle managers in the mediation and the interpretation of connections between “strategic” and “operational” levels (Floyd and Wooldridge, 1997).
We suggest that “middle-ranking bureaucrats” may have a greater role in the shaping of public administration reforms than what is usually assumed. Indeed, given their intermediary position within administrative hierarchies, they may play a crucial role by framing and translating reform initiatives into operational routines, new management devices and procedures. Thus, exploring the activities of “middle-ranking bureaucrats” can provide new insights on the dynamics of change and continuity within public sector organizations.
This workshop aims to understand how, to what extent and why those actors are involved in the shaping of administrative reforms; in a recursive manner, it is important to understand how those reforms could affect their activities, career prospects or professional jurisdictions. For instance, while administrative reforms might open new professional opportunities for middle-level civil servants, those actors might be also directly exposed to contradictions and tensions between top-level initiatives and street-level processes.
 

Bibliographie / References

Balogun, J. et Johnson G., 2005. From intended strategies to unintended outcomes. Organization Studies 26 (11) p. 1573-1601.
Bezes, P., 2009. Réinventer l’Etat : Les réformes de l’administration française (1962-2008). Paris, PUF.
Bezes, P. et Join-Lambert, O., 2010. Comment se font les administrations. Sociologie du travail, 52 (2) p. 133-150.
Bezes, P., et Demazière, D., 2011. Introduction. New public management et professions dans l’Etat : au-delà des oppositions, quelles recompositions ? », Sociologie du travail, 53 (3) p. 293-305.
Bezes, P., 2012. Les politiques de réforme de l’Etat sous Sarkozy: Rhétorique de rupture, réformes de structures et désorganisations. In: de Maillard J. et Surel, Y. (dir.) Les politiques publiques sous Sarkozy. Paris: Presses de Sciences Po, p. 211-236.  .
Dubois, V., 2010. Politiques au guichet, politiques du guichet. In : Borraz, O. et Guiraudon, V. (dir.) Politiques publiques 2, Paris, Presses de Science Po, p. 265-286.
Eymeri, J.-M., 2003. Frontières ou marches ? De la contribution de la haute administration à la production du politique. In : Lagroye J. (dir.), La politisation. Paris, Belin, p. 47-77.
Filâtre, D., de Terssac, G, Albanel, X., Catlla, M. et Voléry, I., 2005 (dir.). Les dynamiques intermédiaires au coeur de l'action publique. Toulouse, Editions Octarès.
Floyd, S. W. et Wooldridge, B., 1997. Middle management’s strategic influence and organisational performance. Journal of Management Studies, 34 (3) p. 465–85.
James, O., 2003. The Executive Agency Revolution in Whitehall: Public Interest Versus Bureau-Shaping Perspectives. Palgrave MacMillan.
Le Bihan, J., 2009. La catégorie de fonctionnaires intermédiaires au XIXe siècle. Retour sur une enquête. Genèses, 4 (73) p. 4-19.
Maynard-Moody S. et Musheno M. 2003. Cops, Teachers, Counselors: Stories from the Front Lines of Public Service. University of Michigan Press, Ann Arbor.
McConville, T. et Holden, L. 1999, The filling in the sandwich: HRM and middle managers in the health sector, Personnel Review 28 (5/6) p. 406-424.
Nay, O. et Smith, A., 2002. Les intermédiaires en politique : médiations et jeux d’institutions. In : Nay, O. et Smith, A. (dir.) Le gouvernement du compromis. Paris, Economica, p. 47-86.
Page, E. et Jenkins B., 2005. Policy Bureaucracy: Government with a Cast of Thousands. Oxford, Oxford University Press.
Rouban, L., 2010. Les élites de la réforme. Revue Française d’Administration Publique (136) p. 865–879.

Sessions

Les travaux de la Section Thématique se dérouleront sur les sessions suivantes :
Session 1 : 9 juillet 2013 14h-16h45
Session 3 : 11 juillet 2013 15h15-18h
Voir planning général...

Lieu : Batiment A (27 rue Saint-Guillaume), salle A34 pour la session 1 et salle A26 pour la session 3

Programme

Julien Barrier (ENS Lyon, UMR CNRS Triangle), Jean-Marie Pillon (Paris Ouest Nanterre, UMR CNRS IDHE), Olivier Quéré (Sciences Po Lyon, UMR CNRS Triangle)
Introduction générale : Les « cadres intermédiaires » de l’administration : pertinence et limites d’une catégorie pour saisir les recompositions de l’Etat et des services publics

Axe 1 /Entre le marteau et l’enclume ? Les cadres intermédiaires face aux recompositions des administrations et de l’action publique

Discutant : Jean-Michel Eymeri Douzans, Sciences Po Toulouse-LaSSP

Axe 2/ Quand les réformes s’ancrent par le « milieu » : le rôle des cadres intermédiaires dans la reconfiguration des organisations publiques

Discutant : Philippe Bezes, CNRS/ Univ. Paris 2, CERSA

Résumés des contributions

Lucie Bonnet (GSPM-IMM, EHESS)

Le « bon manager » et le « petit chef impulsif » : la gestion des équipes de proximité à l’épreuve du management de la qualité

Cette communication aborde les modalités par lesquelles des réformes ont été portées au sein de trois organismes de logements sociaux. Situer l’analyse au niveau des agents intermédiaires de ces organisations permet de comprendre comment des transformations, portées de l’extérieur, sont intégrées dans des « projets d’organisation » appelant l’implication de l’ensemble des salariés. Nous étudierons les ressorts d’engagement de ces agents dans des dispositifs devant porter des exigences d’efficacité accrues, une meilleure considération des locataires, ainsi qu’une reconnaissance de l’autonomie et de l’implication des équipes placées sous leur responsabilité. Ces projets d’organisation ont conduit à la mise en place d’outils de gestion de la qualité, conduisant à l’extension sans précédent d’un ensemble de repères formels – fiches de poste détaillées, procédures, indicateurs de suivi. Les tensions qui se sont manifestées autour de ces réorganisations permettent d’expliciter les attentes portées par ces agents intermédiaires. Elles attestent des écarts entre ces attentes et la manière dont les équipes de proximité se coordonnent dans leurs activités et définissent leurs fonctions. Nous analyserons ainsi les formes de reconnaissance et de méconnaissance, de la part de ces agents intermédiaires, des tensions auxquelles sont confrontés les agents « de terrain », situés dans une exposition directe aux usagers.
 
The good manager vs the edgy boss: field team management and quality management

The contribution deals with the methods of implementing reform within three social housing institutions. Setting the analysis at the level of intermediary agents allows us to understand how reform from outside can be integrated into “organizational projects” that call for the commitment of the whole workforce. We shall study the commitment of agents faced with systems that must meet requirements of increased efficiency, more respect towards tenants, better acknowledgement of the enterprise and commitment of the teams in their charge. Such organizational projects have led to setting up quality management tools, leading to unprecedented increase in the number of formal markers such as detailed jobpost files, procedures and monitoring. The tensions that arose in the wake of such reorganization throw some light on the expectations of those new intermediary managers. Those tensions show gaps between the expectations and the ways the work teams coordinate their activities and define their functions. We shall analyse thus how those intermediary agents rate and underrate the tensions that the work teams have to face in the field when dealing with tenants.

Marion Gurruchaga (CERAPS, Université Lille 2)
 
La mise en œuvre de la réforme de l’ARS, entre réappropriation et reproduction. Des pratiques professionnelles des cadres de santé déterminées par la socialisation institutionnelle.
 
La création des Agences régionales de santé, en avril 2010, vise à transformer l'action publique dans le secteur de la santé en réformant les institutions et les modes de coordination entre acteurs. Au sein d’une même organisation, des personnels de droit privé, issus de l’Assurance maladie, côtoient des fonctionnaires régis par le statut de la fonction publique. Des personnels structurés par des socialisations institutionnelles différenciées sont amenés à travailler ensemble. De quelles manières les socialisations institutionnelles des agents pèsent-elles sur leurs pratiques professionnelles ? Comment les socialisations des agents structurent-elles leur activité au quotidien ? Quel impact ces engagements différenciés dans l’institution ont-ils sur la réforme ? Nous nous intéresserons à une pratique professionnelle qui nous semble révélatrice des tensions liées à ces socialisations institutionnelles différentes, l’inspection, en nous concentrant sur deux groupes : les médecins inspecteurs de santé publique et les praticiens conseils issus de l’Assurance Maladie. Tous sont médecins, ils ont la même formation initiale. Pourtant, leur vision de l’inspection diffère. L’enquête souligne ainsi le poids des socialisations institutionnelles dans la structuration des pratiques professionnelles.

The settling of the ARS’ reform, between reappropriation and reproduction.  Professional practices determined by institutional socialization.

The aim of the creation the Regional Health Agencies, in April 2010, was to transform public action in health by reshaping institutions and the coordination between actors. In one organization, employees from the private sector - the Health Insurance (Assurance Maladie) – works with civil servants. People structured by various institutional socializations are supposed to collaborate. By which ways do these institutional socializations shape the professional practices? How do the socializations of staffs structure their daily activity? What impact do these differentiated involvements in the institution have on the reform? We will focus on the inspectorate (a process of control and assessment of health services). It is a professional practice which seems to reveal the tensions linked to these different institutional socializations. We will concentrate on two groups : medical inspectors (médecins inspecteurs de santé publique) and medical advisers from Health Insurance (médecin conseil de l'assurance maladie). Both are doctors, and they both have the same training. However their point of view about the inspectorate are diverging. Our investigation will underline the weight of the institutional socialization in the structuring of professional practices.

Xavier de Larminat (CESDIP, Université de Versailles – Saint-Quentin)
 
Coincés en apesanteur ou pris entre deux feux ? La situation des cadres intermédiaires de l’administration pénitentiaire, entre trajectoires individuelles et contextes organisationnels.

Les réformes récentes de l’administration pénitentiaire, guidées par un double objectif de prévention de la récidive et de gestion des flux, donnent à voir un mouvement de balancier entre le niveau central qui définit des orientations, et les services déconcentrés qui y répondent par le biais d’innovations locales, dont certaines finissent par être adoptées nationalement en retour. C’est dans une telle configuration que la situation interstitielle des cadres intermédiaires au sein des services de probation mérite d’être interrogée : d’un côté, ils peuvent sembler impuissants face à un mouvement qui les place en apesanteur ; de l’autre, on peut leur prêter un rôle de régulateur entre les feux croisés de l’administration centrale et des agents de terrain, qui cherchent à conserver une part d’autonomie. En s’appuyant sur une recherche menée en 2012 par questionnaire et par entretien, cette communication porte sur la manière dont ces cadres intermédiaires, dont le nombre a quadruplé en dix ans, endossent leur fonction dans un tel contexte. A travers leur rôle en matière de management et leur implication dans les dispositifs de gestion des risques, on verra que leur comportement est essentiellement lié à deux variables : la trajectoire individuelle et le contexte organisationnel. On montrera ainsi que plus le service est grand et les cadres expérimentés, plus ces derniers opèrent dans une bulle ; plus le service est petit et les cadres récemment promus, plus ils subissent les répercussions d’une position conflictuelle.
 
Stuck in weightlessness or caught between crossfire ? The situation of middle managers of the prison administration, between individual trajectories and organizational contexts.

Recent reforms of the prison administration have a dual purpose of preventing recidivism and managing the flow. Their implementation is like a pendulum, from the central administration which sets out guidelines, to the decentralized services who develop local innovations, some of which will eventually be adopted at national level. It is in such a configuration that the situation of middle managers of probation services deserves to be examined. On the one hand, they may seem powerless against this movement that puts them in weightlessness ; on the other hand, they can be seen as mediators between requests from the central administration and the expectations of street level bureaucrats who wants to preserve their autonomy. This paper, based on research conducted in 2012 by questionnaires and interviews, focuses on how the middle managers endorse their function in such a context, while their number has quadrupled in ten years. Through their role in flow management and risk management, one will see that their behavior is mainly related to two variables : individual trajectories and organizational contexts. It appears that in larger services, the most experienced managers work in a bubble, while younger managers in smaller services suffer more the effects of their conflict position.
Etienne Penissat, CERAPS (CNRS, Lille 2)

Eléments pour une sociologie des cadres intermédiaires de l’Etat. L’exemple des statisticiens et des chargés d’études du ministère du Travail.

Les cadres intermédiaires, contrairement aux hauts fonctionnaires ou aux agents de guichet, ont été peu étudiés en tant que groupe spécifique de fonctionnaires. Pourtant, les travaux portant sur les transformations contemporaines de l’Etat en font des acteurs importants que ce soit en pointant leur rôle d’opérateurs des réformes du New Public Management ou d’experts participant à la montée en puissance de l’évaluation des politiques publiques et de la production de chiffres visant à renforcer les ressources stratégiques des administrations. Notre enquête sur les cadres intermédiaires de la Direction de l’Animation de la Recherche, des Etudes et des Statistiques (DARES) du ministère du Travail montre  tout l’intérêt de conduire une sociologie de ces personnels. En effet, ils ne constituent pas un groupe homogène qui ne serait défini uniquement que par sa position intermédiaire. Au contraire, l’observation in situ de ces cadres fait apparaître des différenciations quant aux manières de s’approprier et de pratiquer le travail de production d’expertise et des luttes sur la définition de leur rôle. L’approche ethnographique articulée avec un questionnaire statistique montre alors que ces distinctions sont fonction des logiques de recrutement et d’avancement de carrière ; des trajectoires et des caractéristiques sociales des agents et des formes de division du travail au sein de la DARES.

Elements for a sociology of the state middle managers. The example of the statisticians and experts from the Ministry of Labour.
Middle managers, as opposed to senior officials or street-level bureaucrats, have been little studied as a specific group of civil servants. However, in the literature on the contemporary transformations of the state, these officials are expected to play a central role as operators of New Public Management reforms or as experts involved in the development of public policy evaluation or government by the numbers. Our survey of middle managers of the Department of Studies and Statistics (DARES) of the Ministry of Labour shows interest to conduct a sociology of these personnel. In fact, they do not form a homogeneous group which would be defined only by its intermediate position. Instead, the observation of these officials reveals the differentiations about ways to practice expertise and struggles on the definition of their role. The ethnographic method articulated with a statistical questionnaire shows that these distinctions are based on the logics of recruitment and career advancement; the trajectories and social characteristics of these officials and the division of labor within the DARES.

Vincent Lebrou, Doctorant en science politique IEP Strasbourg (SAGE - UMR 7363) ATER Université Paris 8
 
Des acteurs en avance sur leur temps ? Nouveau management public et jeux de positionnement des professionnels de l’Europe au local

La politique de cohésion de l’Union européenne constitue aujourd’hui l’un des principaux instruments de l’intervention communautaire au sein des Etats membres. Sa dimension constitutive et la gestion décentralisée des fonds structurels (FEDER, FSE) qu’elle implique ont abouti au cours des vingt dernières années à la structuration progressive d’un réseau de chargés de mission « Europe ». Répartis essentiellement au sein des administrations et collectivités territoriales, ils font office d’intermédiaires positionnés à la fois entre échelons communautaires et nationaux, mais également entre structures bénéficiaires d’aides publiques et leurs hiérarchies respectives. Notre communication vise à interroger les modalités d’institutionnalisation de cet espace de spécialistes des questions européennes à l’échelon local. Nous reviendrons successivement sur l’évolution dans le temps et dans l’espace des profils de ces acteurs avant de nous intéresser à la dimension relationnelle de leur travail. Considérés par beaucoup comme des « empêcheurs de tourner en rond », ils sont souvent l’objet de stratégies d’évitement de la part de leurs collègues des autres services en raison de la lourdeur accrue que pourrait signifier l’engagement de fonds européens dont ils assurent la gestion. Face à ce risque de marginalisation et pour asseoir leur fonction, ils vont le plus souvent adopter un ethos professionnel d’inspiration manageriale et contribuer ainsi au renforcement du « souci de soi de l’Etat ».
 
The new spoilsports ? New public management and ‘local professionnals of Europe’

The settling down of the EU cohesion policy at the local scale represents one of the most important intrusive action into the member States’ national policies. It is characterized by its constitutive dimension and a decentralized management of the european structural funds. It generated a network of ‘local professionnals of Europe’ for the last twenty years, split in different local administrations. These new european emissaries act as go-betweens between the European and the national levels as well as between structures receiving structural funds and their own hierarchies. In our presentation, we will discuss the way that network is becoming an institution at the local level. We will try to clarify how the profiles of these new specialists are changing in time and space before focusing on the relational dimension of their work. Often considered as spoilsports, their colleagues use strategies to avoid them because of the workload they are usually related to. In order to avoid any marginalization and to assert their professional position, these actors tend to behave as managers and contribute to the reinforcement of the « souci de soi de l’Etat ».

Yoann Adler (Université Lyon 2, UMR Triangle)

Le rôle des cadres intermédiaires, de l’Éducation nationale et du conseil général, dans la mesure d’assouplissement de la carte scolaire
 
En juin 2007, le ministre de l’Éducation nationale annonçait un assouplissement généralisé du système de la « carte scolaire » crée en 1963. Deux ans plus tôt, en janvier 2005, la compétence de la sectorisation était transférée des DSDEN (Directions académiques des services de l’Éducation nationale) aux CG (Conseils généraux). Dans un tel contexte, il nous a semblé intéressant d’étudier les traductions de la mesure nationale d’assouplissement par les cadres intermédiaires des administrations déconcentrées (DSDEN), territoriales (CG) et locales (municipalités, collèges, écoles élémentaires), ainsi que leurs justifications et leurs critiques. Pour cela, nous avons mené des entretiens compréhensifs auprès de ces différents acteurs, entre les rentrées scolaires 2008 et 2012, au niveau d’un département français comprenant une grande métropole. Parmi les résultats que nous exposerons, nous montrerons que les cadres de la DSDEN ont tenté de respecter au mieux les directives nationales concernant la transparence de l’attribution des dérogations, mais que certaines de leurs pratiques ont eu pour effet de limiter la logique civique d’égalité devant l’affectation. Nous montrerons également que si une grande majorité de chefs d’établissement semble refuser le jeu de la concurrence, certains d’entre eux mobilisent une logique marchande en recrutant de « bons élèves » hors secteur grâce à la diversification de leur offre de formation.
 
The role of middle managers   in the relaxation of the “carte scolaire”
 
In June 2007, the Minister of National Education announced a relaxation of the "carte scolaire" created in 1963. Two years earlier, in January 2005, the responsibility of district handling was transferred from DSDEN (“Direction des services de l’Éducation nationale”) to CG (“Conseil general”).  As such, it seems interesting to study the interpretations of the national relaxation policy made by the intermediary executives of the different administrations – “DSDEN”, “CG”, and local (schools etc.) - as well as the justifications and critics of these implementations.  In order to carry out that study, we have conducted comprehensive interviews with some of the actors, between the beginning of school year 2008 to the beginning of school year 2012, in a French "departement" with a major city.  Among the results, we will show that while the DSDEN executives did their best to respect transparency when issuing waivers, some of their actions caused the limitation of the logic of equality with regards to school placement.  We will also show that while many principals seem to refuse to take part in a game of competition, some of them engage in a market logic by accepting "good students" outside of their district through the diversity of the programs they make available.

Julien Barrier (IFÉ et Triangle, CNRS / ENS Lyon), Christine Musselin (Centre de Sociologie des Organisations, CNRS / Sciences Po Paris)
 
Réformer les universités en rationalisant leur administration : Les « cadres intermédiaires » des services administratifs dans les universités françaises

Cette communication s’interroge sur la montée en puissance de nouveaux cadres administratifs au sein des universités françaises, dans le contexte de la mise en œuvre de la loi Libertés et Responsabilités des Universités de 2007.
 Reposant sur une enquête empirique conduite au sein de trois établissements en 2011, elle s’inscrit dans le cadre d’une réflexion sur les transformations actuelles des « bureaucraties professionnelles » du secteur public. De nombreux travaux se sont intéressés à l’essor de logiques managériales dans les universités. Toutefois, de façon paradoxale, peu de travaux se sont directement penchés sur le rôle des personnels administratifs dans ces évolutions, alors même qu’ils peuvent apparaître comme un des principaux vecteurs de ces logiques.  
Dans cette perspective, notre analyse porte sur les cadres intermédiaires des services administratifs centraux des universités, qui sont au cœur des initiatives de rationalisation de la gestion des établissements. Il s’agira en premier lieu de caractériser les postures adoptées par ces cadres administratifs intermédiaires vis-à-vis des réformes en cours. En second lieu, en s'appuyant sur la notion de bureau shaping, on interrogera les stratégies que ces derniers développent pour renforcer leur légitimité et accroître leur capacité d'action.
 
University Reform as Administrative Rationalization: Investigating the Role of Administrative Middle Managers in French Universities

This paper seeks to capture recent organizational changes in French universities, in the wake of a reforms aimed at strengthening their institutional autonomy, focusing on transformations in management structures and administrative personnel.
Like most “professional bureaucracies” in the public sector, universities have been subjected to massive changes, with a growing emphasis on managerial principles over traditional professional norms. While many studies have addressed changes in governance patterns, much less attention has been paid to the role of administrative support staff (e.g. budgeting, accounting, human resources). This seems paradoxical. First, an important, yet often overlooked, dimension of this evolution lies in the rise of administrative staff and various support functions in universities. Second, administrative staff can be seen as a crucial link in the development of a managerialist reform agenda within universities.
Drawing evidence from an in-depth qualitative study led in three universities, this communication addresses changes in the role of administrative middle managers along two dimensions. First, it analyzes how they relate to ongoing reforms. Second, using the concept of “bureau shaping”, it discusses how managers in support functions are attempting to expand their control and legitimize their expertise.

Sophie Divay (Université de Reims, CEREP), Charles Gadea (Université de Versailles Saint Quentin, VIP)
 
Cadres intermédiaires de l’administration ou comment remplir un mandat de « passeur » du new public management

L’émergence de l’« hôpital-entreprise » (Domin, 2004) va de pair avec une évolution de la place des cadres de santé au sein des collectifs de travail. Ils sont rarement les promoteurs de cette évolution, mais ils se voient généralement assigner un rôle de « passeur » des orientations budgétaires et organisationnelles au sein des équipes de travail.
Les exigences du new public management (Bezes, 2011) mettent « l’hôpital sous pression » (Belorgey, 2010) ainsi que ses agents. Toutefois, tous les cadres de santé n’adoptent pas les mêmes positionnements. A travers différentes enquêtes (Gadea, Divay, 2008, 2012 ; Divay, 2012-a, 2012-b), nous avons pu observer une grande diversité de situations. Ces constats renseignent sur les rapports que ces cadres entretiennent aux injonctions managériales. Si certains résistent du fait de leur attachement au métier d’infirmière, d’autres ne souscrivent pas à cette opposition entre profession et management (Demazière, Bezes, 2011). Certains cadres développent en effet des stratégies de « restratification et une rédéfinition des hiérarchies » (Le Bianic, 2011) dont ils tirent profit. Mais d’autres acteurs sont à prendre en compte dans la construction des stratégies individuelles : instituts de formation des cadres de santé et responsables-gestionnaires des hôpitaux mettent également en place des discours et techniques de mobilisation des subjectivités afin de convertir ces anciennes infirmières en managers, valorisés à travers une mission d’acteurs de la modernisation.

Intermediate executives of the administration or how to perform a New Public Management drive belt mandate

The emergence of the "hospital-company" (Domin, on 2004) goes together with an evolution of the health executives place within the working groups. They are rarely the promoters of this evolution, but they are often assigned to the role of drive belt of budgetary and organizational orientations within the working teams. The requirements of the New Public Management (Bezes, on 2011) put "the hospital under pressure" (Belorgey, on 2010) as well as its agents. However, all the health executives do not adopt the same positions. Through various inquiries (Gadea, Divay, 2008, 2012; Divay, 2012-a, 2012-b), we were able to observe a big diversity of situations. These reports inform about the relationship these executives maintain with the managerial injunctions. Some of them resist because of their attachment to the nursing profession, but some others do not subscribe to this opposition between profession and management (Demazière, Bezes, on 2011). Certain executives indeed develop strategies of "restratification and redefinition of the hierarchies" (Bianic, on 2011) from which they benefit. However, many other actors are to be taken into account in the construction of the individual strategies: the health executives training institutes and the persons in charge of the management of hospitals also set up speeches and techniques of mobilization of subjectivity in order to convert these former nurses in managers, valued as actors of a modernization mission.
Pierre-Edouard Weill (Université de Strasbourg/IEP, SAGE - UMR 7363)

Portrait du juge administratif en cadre intermédiaire de l’action publique : Des ambivalences dans l’interprétation et l’application du droit au logement opposable

L’analyse de la mise en œuvre du droit au logement opposable fait apparaître le juge administratif comme un cadre intermédiaire de l’action publique. Or, il est caractérisé par une ambivalence propre à tout intermédiaire, a fortiori lorsqu’il contribue à réformer l’action publique. Cette ambivalence touche à la position et au rôle du juge administratif. Tout d’abord, il est tiraillé entre le champ bureaucratique et le champ juridique, mais aussi entre son rôle de garant de l’effectivité du droit au logement et de protecteur des deniers de l’Etat face à la massification du contentieux. Cette double ambivalence conditionne l’exercice d’une double fonction de régulation et d’exécution localisée d’un programme national d’action publique. Le juge administratif fait office de « courroie de transmission » des normes édictées au niveau supérieur, tout en contribuant à faire remonter de « bonnes pratiques » locales. Il intervient aussi pour faire respecter la décision d'une commission qui désigne au préfet des ménages à loger en priorité sous peine d’astreintes, dont il détermine l’opportunité et, le cas échéant, le montant, tout en tenant compte de la configuration d’action publique locale en matière de logement des personnes défavorisées.
Ces résultats s'appuient sur une enquête dans trois départements contrastés. Elle cumule des matériaux ethnographiques et le traitement statistique de jugements et de dossiers de recours à la justice administrative.
 
Portrait of the administrative judge as middle-ranking bureaucrat: The ambivalences in interpreting and implementing the enforceable right to housing

Through the analysis of the implementation of an enforceable right to housing, the administrative judge appears as an ambivalent “middle-ranking bureaucrat”, which contributes to public management reform. This ambivalence relies on both the position and the role of the administrative judge. This one is torn between the bureaucratic field and the judicial field.  Facing with the strong increase of legal disputes against the administration, the administrative judge has to ensure the effectiveness of citizens’ rights, while trying to limit the condemnation of the State representatives. This ambivalence determines the local way of regulating and executing a national policy program. The administrative judge interprets the national legal norms, while enlightening good local habits. By convicting (or not) the State to financial penalties, it also ensures the execution of local authorities which select priority households for council housing, while taking into account the local configuration.
These results rely on various ethnographical and statistical materials, collected on three different geographical sites.

Alicia Paya y Pastor (Université de Lille 2, CERAPS)
 
Les restructurations militaires ou la réforme d’une institution régalienne appréhendée au travers de l’activité quotidienne des « cadres intermédiaires » de l’armée de terre
 
Notre étude visera à saisir les restructurations contemporaines qui affectent le Ministère de la Défense en analysant l’activité professionnelle quotidienne des « cadres intermédiaires » de l’armée. En effet, nous chercherons à « penser la réforme » en examinant l’activité des personnels militaires au sein des nouvelles entités récemment créées : les GSBdD (Groupement de Soutien de la Base de Défense) pour tenter d’appréhender les processus qui permettent aux acteurs sociaux de mettre en œuvre la réforme et de s’adapter au nouveau fonctionnement institutionnel induit par la professionnalisation de la fonction du soutien au sein des forces armées ; principe présidant à la réforme.
Quelles sont les logiques des acteurs pour faire face au changement généré par les réformes militaires récentes (restrictions budgétaires, rationalisation et mutualisation des moyens) : quelles sont les stratégies d’adaptation déployées pour intégrer et s’intégrer au nouveau dispositif ?
En somme, quels sont les ajustements et les arbitrages effectués par les acteurs pour introduire plus de souplesse et faire coexister les nouvelles exigences professionnelles avec les contraintes structurelles et les cadres normatifs traditionnels servant de référentiels de pensée et d’action ?
 
Analyzing the current military reform through the daily activity of the "intermediate executives" of the French Land Forces.

This paper aims at seizing the contemporary military reform impacting the French Defense system by analyzing the daily professional activity of the "intermediate executives" of the army. It will focus on the activity of the military staff within the newly created entities called the GSBdD (Support Units of the Army Base) so as to examine the processes which enable them to implement the reform and to adapt themselves to the new institutional functioning generated by the professionalization of the support function in the French army; principle presiding over the reform.
What are their strategies to adapt to the recent military reforms based on new paradigms: budgetary restraints, rationalization and mutualization of the means (sharing)? How do they manage to integrate the new system and how do they manage to introduce flexibility while handling simultaneously the new professional requirements, the structural constraints and the traditional normative frames working as references and therefore guiding their action?

Participants

ADLER Yoann Yoann.adler@univ-lyon2.fr
BARRIER Julien julien.barrier@ens-lyon.fr
BEZES Philippe philippe.bezes@cersa.cnrs.fr
BONNET Lucie bonnet.lucie@gmail.com
DE LARMINAT Xavier xavier.larminat@gmail.com
DIVAY Sophie sophie.divay@univ-reims.fr
EYMERI-DOUZANS Jean-Michel jean-michel.eymeri-douzans@sciencespo-toulouse.fr
GADEA Charles charles.gadea@uvsq.fr
GURRUCHAGA Marion marion.gurruchaga@univ-lille2.fr
LEBROU Vincent vincent.lebrou@misha.fr
MUSSELIN Christine c.musselin@cso.cnrs.fr
PAPA Y PASTOR Alicia aliciapaya@hotmail.fr
PENISSAT Etienne Etienne.penissat@gmail.com
PILLON Jean-Marie jean_mariepillon@msn.com
QUÉRÉ Olivier olivier.quere@sciencespo-lyon.fr
WEILL Pierre-Edouard pierre-edouard.weill@misha.fr

 

12ème Congrès de l’AFSP à Paris du 9 au 11 juillet 2013 à Sciences Po

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