Section Thématique 40

La gouvernance : ouverture démocratique ou pluralisme limité ?
The governance: democratic openness or limited pluralism?

Responsables

Gilles MASSARDIER (CIRAD) gilles.massardier@cirad.fr
Yannis PAPADOPOULOS (Université de Lausanne) ioannis.papadopoulos@unil.ch

Présentation scientifique Dates des sessions Programme Résumés Participants

Présentation scientifique

La littérature sur la gouvernance insiste sur quatre points : le partenariat publics et privés ; la coordination renforcée entre ces divers acteurs ; l’horizontalisation de leurs relations ; et le renforcement de la « qualité de la démocratie » qui résulterait de ces caractéristiques et de la pluralisation des acteurs. L’approche de la « gouvernance » demeure attachée à la version de March et Olsen (1995) : elle est parée de l’évidence d’un renforcement démocratique et d’efficacité décisionnelle (Goldsmith, Kettl, 2009).
C’est cette dernière vertu que cette ST souhaite mettre en discussion qui est un promontoire idéal pour lire les recompositions des rapports politics/policies et donc du polity (Leca, 2012) et des régimes politiques (Camau, Massardier, 2009).
Quatre phénomènes viendraient cependant relativiser l’évidence démocratique de la gouvernance (Papadopoulos, 2012, 2002 ; Kanzancigil, 2010 ; Schneider et alii, 2010 ; Blühdorn, 2009; Massardier,  2009 ; Hermet, 2005) : la fermeture des processus décisionnels dans des espaces sociaux où le pluralisme seraient limité ; le manque de transparence ou l’opacité du policy making ; l’éloignement du policy making de la « politique électorale » ; le glissement de la légitimité de la compétition politique vers celle des outputs.
Les communications seront de deux ordres :
1/ Un premier prendra la « gouvernance collaborative » comme objet et non comme outil d’analyse. Il s’agira de repérer les « principes du gouvernement » collaboratif, à la manière de B. Manin (1995), à partir des écrits savants, experts ou politiques de ces trente dernières années. Comment se sont stabilisés des « paradigmes » internationaux, nationaux et sectoriels de cette catégorie de gouvernement ? Quels sont les mécanismes intellectuels qui ont construit l’évidence démocratique de la « gouvernance » ? Par qui étaient-ils portés ? Comment ? Et surtout, sans oublier la problématique principale de cette ST : comment ces « paradigmes » ont-ils joué avec ou déjoué les quatre phénomènes susmentionnés ?
2/ Quel est le fonctionnement des procédures de gouvernance et notamment de la contradiction, déjà mise au jour par Tocqueville, entre ouverture démocratique et efficacité décisionnelle ? D’une part, les communications porteront l’attention sur les conditions d’apparition du caractère coalisé, fermé et non pluraliste de la gouvernance, sur l’efficacité à l’interne (des dynamiques inclusives des réseaux, coalitions) de la gouvernance collaborative. D’autre part, les communications décrypteront les effets sur la démocratie du glissement vers le gouvernement par les outputs.
 
 
Literature on governance focuses on four points: the public/private partnership (PPP); strengtheninf of coordination between the various actors of policy making; horizontalization of their relationships; strengthening of the "quality of democracy" that would result from these characteristics and from the pluralization of actors. This approach of "governance" remains the version of March and Olsen (1995): it is adorned with evidences of a strengthening of democracy and of efficient decision-making (Goldsmith, Kettl, 2009). This TS wants to debate this virtue which is ideal promontory for reading reorganization of politics/policies relations and therefore polity (Leca, 2012) and political regimes (Camau, Massardier, 2009).
Four phenomena would clearly put in perspective the democratic governance (Papadopoulos, 2012, 2002; Kanzancigil, 2010, Schneider et al, 2010; Blühdorn, 2009; Massardier, 2009; Hermet, 2005): closure of decision-making in social areas where pluralism would be limited; the lack of transparency or opacity of policy making; distance of policy making from "electoral politics"; sliding of the legitimacy from political competition to the outputs objectives.
Communications will deal with:
1 / "Collaborative governance" as an object (and not as an analytical tool). They will identify the principles of collaborative government (like B. Manin have studied “principles of representative government” - 1995) from the scholarly and expert literature of the past thirty years. How has stabilized an international, national and sectorial 'paradigms' of this kind of government? What intellectual mechanisms have built this democratic evidence of "governance"? Who were they worn? How? And most importantly, without forgetting the main issue of this ST: how these "paradigms" played with or thwarted the four phenomena listed above?
2 / Procedures of governance and in particular the contradiction, already pointed by Tocqueville, between democratic openness and efficiency of decision-making? On the one hand, the papers will focus on the conditions of occurrence of coalesced character, closed and non pluralistic, the internal efficiency (inclusive of dynamic networks, coalitions) of collaborative governance. On the other hand, communications will decrypt effects on democracy of sliding to government by outputs.
 
Bibliographie

Beeson Mark, “The coming of environmental authoritarianism”, Environmental Politics, vol. 19, n°2, 2010, pp. 276-294
Blühdorn I., In Search of Legitimacy. Policy making in Europe and the Challenge of Complexity, Barbara Bubrich, 2009
Camau M., Mansarder, « les régimes politiques revisités », dans Camau M., Massardier G. (Dir.), Démocraties et autoritarismes. Fragmentation et hybridation des régimes, Karthala, 2009
Gibson Edward L., “Boundery Control: Sub-national Authoritarianism in Democratic Countries”, World Politics, n° 58, 2005, pp. 101-132
Gibson Edward L., “Sub-national Authoritarianism and Territorial Politics: Charting the Theorical Landscape”, APSA, 2008
Goldsmith Stephen, Kettl  Donald F. (dir.), Unlocking the power of networks: keys to high performance government, Brookings Institut, 2009
Hendricks C. M., “Policy design without democracy? Making democratic sense of transition management”, policy Sciences, vol. 42, n°4, 2009, pp. 341-368
Hermet G. (2004), « Un régime à pluralisme limité ? A propos de la gouvernance démocratique », Revue Française de Science Politique, n°1, vol. 54
Leca J., (2012), « L’Etat entre politics, policies et polity ou, peut-on sortir du triangle des Bermudes ? », dans Gouvernement et Action publique, n°1, p. 59-82
Kanzancigil A., La gouvernance. Pour ou contre le politique ?, Armand Colin, 2010
March J. G., Olsen J. P., Democratic Governance, The Free Press, New York, 1995
Massardier G., “Authoritarian Islands in Pluralist Democracies”, in Kienle, E. (ed.), Democracy Building and Democracy Erosion, SAQI, pp. 187-213, 2009
Papadopoulos Y., « Démocratie, gouvernance et „management de l’interdépendance’ des rapports complexes », in Santiso J. (dir.), A la recherche de la démocratie, Kathala, 2002
Papadopoulos Y., “The democratic quality of collaborative governance”, in Levi-Faur David (ed.), Oxford Handbook of Governance. Oxford University Press, 2012 (à paraître)
Schneider S., Hurrelman A., Krell-Laluhovà Z., Nullmeier F., Wiesner A., Democracy’s Deep Roots. Why the Nation State Remains Legitimate, Palgrave, McMillan, 2010

Sessions

Les travaux de la Section Thématique se dérouleront sur les sessions suivantes :
Session 1 : 9 juillet 2013 14h-16h45
Session 3 : 11 juillet 2013 15h15-18h
Voir planning général...

Lieu : Batiment A (27 rue Saint-Guillaume), salle A24 (pour la session 1) et salle A25 (pour la session 3)

Programme

Axe 1/ Un gouvernement baroque de l’action publique pluraliste ? entre pluralisme limite,  ‘politique electorale’, etirement multi-niveaux, gouvernement expert et parole citoyenne

Discutant : Jean LECA (IEP de Paris)

• Gilles MASSARDIER (CIRAD, UMR ART DEV 5281)et Yannis PAPADOPOULOS (Université de Lausanne)
  Introduction : quelques questions à la gouvernance démocratique

• Claire DANJOIE (LaSSP, IEP Toulouse) et Géraldine MOLINA (Lisst-Cieu, Université Toulouse le Mirail II)
  Gouverner démocratiquement l'ours et le Climat : une perspective sociologique comparée intersectorielle sur les processus de gouvernance démocratique dans l'environnement.

• Stelios STAVRIDIS (ARAID/Universidad de Zaragoza)
  Le rôle des institutions parlementaires internationales dans la construction de la gouvernance global multi-niveaux et multi-acteurs démocratique et responsable : l’exemple de la dimension externe de l’UE, la région euro-méditerranée et les structures bi-régionales UE-Amérique Latine.
  

Axe 2 / La gouvernance des politiques publiques : des régimes partiels confiés à des élites programmatiques ?

Discutant : Patrick HASSENTEUFEL (UVSQ)

• Tania RODRIGUES (Université Paris-Diderot, Laboratoire Société En Développement. Etudes Transdisciplinaires (SEDET), Université du Costa Rica)
  Coopération transfrontalière et gouvernance : Le rôle d’acteurs transnationaux dans la gestion des bassins transfrontaliers de l’Amérique Centrale, le cas du bassin du fleuve Sixaola entre le Costa Rica et le Panama.
  

• Mehdi ARRIGNON (IEP de Grenoble – Pacte CNRS)
  Pouvoirs de l’horizontalité ou les acteurs dominants de la gouvernance européenne. Une sociologie politique des réunions « entre pairs » dans le cadre du Mutual Learning Programme

• Lauren LECUYER (CIRAD, UMR ART Dev 5281)
  Observer le processus de « transition démocratique » au prisme d’un changement de « régime partiel » : le « développement durable rural » comme nouveau cadrage sectoriel porté par un groupe d’élites programmatiques fédérales
  

Résumés des contributions

Claire DANJOIE (LaSSP, IEP Toulouse), Géraldine MOLINA (Lisst-Cieu, Université Toulouse le Mirail II)

Gouverner démocratiquement l'ours et le Climat : une perspective sociologique comparée intersectorielle sur les processus de gouvernance démocratique dans l'environnement.
 
Les politiques environnementales se caractérisent par un appel croissant aux procédures de gouvernance démocratique à travers des dispositifs locaux de concertation avec l'ensemble des acteurs scientifiques, économiques, administratifs, associatifs, politiques et citoyens des territoires locaux. Le Grenelle de l'Environnement en 2007 a permis de mettre en avant le déficit de légitimité démocratique qui entoure l'élaboration et la mise en œuvre de ces politiques environnementales sur les territoires locaux (Lascoumes, 1994, 1999, 2002, Boy, 2008, Lascoumes, 2008, Papadopoulos, 2003). Dans cette communication, il s'agit d'adopter une perspective comparative intersectorielle sociologique et géographique afin de revenir sur l'analyse des procédures de gouvernance démocratique mobilisées dans deux secteurs environnementaux : les politiques de préservation de l'ours brun dans les Pyrénées et les politiques de lutte contre le changement climatique. A partir de ces travaux empiriques, il s'agit d'interroger l'efficacité des procédures de gouvernance démocratique mises en œuvre dans le cadre des politiques de préservation de l'ours dans les Pyrénées (dispositifs de concertation menés en 1995) et dans le cadre des politiques de lutte contre le changement climatique en Midi-Pyrénées (dispositifs de concertation menés en 2011). Dans le cas des politiques de préservation de l'ours dans les Pyrénées, les dispositifs de concertation des populations et des professionnels portaient sur les moyens mis en œuvre pour favoriser une meilleure cohabitation de l'ours et des activités humaines sur l'espace montagnard pyrénéen des deux côtés de la frontière franco-espagnole. Dans le cas des politiques de lutte contre le changement climatique, les dispositifs de concertation portaient sur la façon d'intégrer les propositions des forces citoyennes et expertes du territoire de Midi-Pyrénées dans le Schéma Régional Climat-Air-Energie (SRCAE) co-construit par le Conseil Régional Midi-Pyrénées et les services administratifs déconcentrées (SGAR Midi-Pyrénées, Dreal Midi-Pyrénées) et dans le Plan Climat-Air-Energie de la Communauté Urbaine du Grand Toulouse (PCET). Nous nous proposons de questionner dans cette communication plus spécifiquement l'ouverture réelle des procédures démocratiques de gouvernance territoriale mobilisées dans les deux secteurs. Si le pluralisme de ces procédures est limité à des profils scientifiques, experts ou professionnels initiés qui s'affrontent dans le champs politique local (I), l'efficacité de ces procédures démocratiques de concertation dépend de la capacité des groupes sociaux ciblés pour « faire rentrer les sciences en démocratie » (Latour, 2004) dans un espace public plus large composé d'acteurs non initiés (II). Si les dispositifs de participation politique restent cloisonnés à deux coalitions de cause expertes concurrentes dans le cas des politiques de préservation de l'ours dans les Pyrénées, dans le cas du plan Climat-Energie du Grand Toulouse, on pourra voir que la participation politique des citoyens rentre en concurrence avec certaines formes d'expertise (spécialistes Climat et énergie).
 
Governing bears and Climate change politics : a sociological comparative approach about the process of democratical governance in environnemental politics.

Environnemental politics are caracterised by process of democratic governance through local instruments of concertation with differents scientifical, economical, administrative and political actors of local territories. The « Grenelle de l'Environnement » en 2007 gives the opportunity to say the lack of democratical legitimation in the policy-making and the implementation of environnemental politics in the local territories ((Lascoumes, 1994, 1999, 2002, Boy, 2008, Lascoumes, 2008, Papadopoulos, 2003). In this communication, we use a comparative sociological and geographical approach analysing processes of democratical governance in environnemental politics : bears policy and climate change policy. Through two empirical researchs, we ask the efficacity of processes of democratical governance in the bears policy (concertation, 1995)  and the climate change policy (concertation, 2011). In the bears policy, the concertation with local populations and professional actors is found about the means to propose local cohabitation with bears in the mountains spaces. In climate change policy, the concertation with local actors is found the integration of propositions citizens and professionnal actors of Midi-Pyrenees in the regional climate change planification of Midi-Pyrénes and in the climate change planification of the intercommunal structures. We propose to ask in this communication the capacity of local authorities  to open the local concertation and to understand professionnal actors and citizens in two sectors of environnemental publics policies. If the pluralism of local concertations is limited to scientifical and professionnal actors wich are in opposition in a local political field (I), the efficience of these concertations depends on the capacity of social groups to make possible the entry of sciences in democratical local systems (Latour, 2004), composed by a large number of actors wich are not scientifical and professional actors (II). If polical participation are limited to two concurrent professional coalitions in the bears policies, in the local climate change policy, we could see that political participation of citizens concurrence some expertical points of view (Climate and energy specialist).  
 
 
Stelios STAVRIDIS (ARAID/Universidad de Zaragoza)

Le rôle des institutions parlementaires internationales dans la construction de la gouvernance global multi-niveaux et multi-acteurs démocratique et responsable : l’exemple de la dimension externe de l’UE, la région euro-méditerranée et les structures bi-régionales UE-Amérique Latine.
 
La responsabilité démocratique, la legitimate et l’efficience sont les questions clés de l’analyse des Institutions Parlementaires Internationales (IPI’s). La prolifération des assemblées régionales et internationales est un phénomène mondial depuis la fin de la seconde guerre mondiale, mais en particulier depuis la fin de la guerre froide qui reflète une volonté de construction d’un système international plus démocratique. L'accès aux informations diplomatiques, la réactivité aux organisations internationales et des canaux pour la participation sont les objectifs normatifs de telles institutions. L'approche théorique de la gouvernance de multi-niveaux, mais aussi celle du ‘Nouveau Régionalisme’ (aussi connu sous le nom de ‘Régionalisme Ouvert’) peut contribuer à la construction d'un cadre d'analyse de la légitimité politique des institutions parlementaires agissant internationalement. Cet article essayera d'évaluer le rôle grandissant des IPIS et les conditions dans lesquelles elles influencent le système international émergeant en prenant en considération leur capacité à combler les lacunes  - croissantes - démocratiques dans des régimes de gouvernance spécifiques. Particulièrement il évaluera le rôle réel et le potentiel de contrepoids des IPIS en focalisant l’étude sur des exemples empiriques de régimes de gouvernance : la région Euro-Méditerranée et la structure bi-régionale UE-Amérique Latine.

The role of International Parliamentary Institutions in the building of democratic and responsible multi-level and multi-actor global governance : examples from the EU´s external dimension, the Euro-Mediterranean region and birregional EU-Latin American structures

Democratic accountability, legitimacy and efficiency are key issues in the analysis of International Parliamentary Institutions (IPIs). The proliferation of regional and international assemblies is a world-wide phenomenon since the end of the Second World War, but in particular since the end of the Cold War, reflects a will to construct a more democratic international system. Access to diplomatic information, responsiveness to international organizations and channels for social participation have been some of the normative goals of such institutions. The theoretical study of multi-level governance, but also that of New Regionalism (also known as Open Regionalism) can contribute to the construction of a framework capable of analyzing the political legitimacy of parliamentary organs acting internationally. This paper will try to assess the expanding role of IPIs and the conditions under which they influence the emerging new international system from the perspective of their contribution to bridging existing - indeed growing - democratic gaps in specific governance regimes. In particular, it will assess the role - real and potential - that IPIs can play as counterbalances by focusing on empirical examples from the following specific governance regimes: EU external dimension; Euro-Mediterranean region; birregional Euro-Latin America structures.
 
Tania RODRIGUES (Université Paris-Diderot, Laboratoire Société En Développement. Etudes Transdisciplinaires (SEDET), Université du Costa Rica)

Coopération transfrontalière et gouvernance : Le rôle d’acteurs transnationaux dans la gestion des bassins transfrontaliers de l’Amérique Centrale, le cas du bassin du fleuve Sixaola entre le Costa Rica et le Panama.

Cette communication a pour objectif de présenter le cas du bassin du fleuve Sixaola, cours d’eau s’écoulant vers le versant caraïbe et marquant une partie de la frontière entre le Costa Rica et le Panama. Sa position de marge, ainsi que sa richesse culturelle et environnementale, ont depuis les années 1990 rendu cette zone attractive pour la coopération internationale.
Nous analyserons ces initiatives, ainsi que le rôle chaque fois plus importants de ces acteurs « transnationaux » dans la gestion de ces écosystèmes partagés. En partant du fait que leur rôle est devenu progressivement déterminant pour la gestion de ces zones frontalières, puisque ces acteurs proposent, face à la faiblesse des Etats centraméricains, des sources de financement et des équipes de chercheurs et de techniciens disposant des connaissances nécessaires pour réaliser des projets et assumer les « vides » institutionnels.
Nous essayerons de démontrer comment ces zones marginales bénéficient largement de l’investissement de ces organismes, bien que leur présence engendre aussi une importante dépendance vis-à-vis des ressources procurées et de l’appui technique de ces « experts ». D’autre part, nous présenteron comment ces organismes et ces ONG internationales disposent d’une influence politique croissante à l’échelle locale, nationale et régionale.

Transborder Cooperation and Governance : The Role of Transnational Actors in Central American Transborder Basin Management, the Case of the Sixaola River Basin Between Costa Rica and Panama.

The goal of this presentation is to lay out the case of the Sixaola River, which runs towards the Caribbean and marks one part of the border between Costa Rica and Panama. Its marginal position, as well as its cultural and environmental wealth, have made this area attractive for international cooperation since the 1990’s.
We will analyze these initiatives, as well as the growing role of these «transnational» actors in the management of shared ecosystems. It is a fact that their role has become progressively more determinant for the management of border regions, since they propose, in the face of Central American State weakness, to be the sources of  funding, investigation teams and technicians capable of carrying out projects and filling institutional «loopholes«.
We will try to demonstrate how these marginal regions benefit largely from the investments made by these organisms, while at the same time engendering an important dependance on the resources and support brought by these «experts« . We will also portray the growing political influence excersiced by these organisms and international NGOs at the local, national and regional scale.
 

Mehdi ARRIGNON (IEP de Grenoble – Pacte CNRS)

Pouvoirs de l’horizontalité ou les acteurs dominants de la gouvernance européenne. Une sociologie politique des réunions « entre pairs » dans le cadre du Mutual Learning Programme

Le pouvoir a-t-i disparu dans la gouvernance ? Telle est la question que nous posons dans la communication, en proposant une étude de cas des instruments souples en gouvernance mis en oeuvre dans le cadre de la Stratégie Européenne pour l’Emploi. Depuis 1997, les institutions européennes organisent régulièrement des rencontres « entre pairs » et des séminaires thématiques dans lesquels des responsables politiques nationaux et des acteurs du monde académique échangent leurs pratiques et expertises au sujet des réformes de l’emploi mises en oeuvre dans les Etats membres. S’interroger sur les effets de tels mécanismes « souples » de gouvernance est une question classique dans la littérature : la socialisation des élites européennes provoque-t-elle des ajustements normatifs, stratégiques ou cognitifs des acteurs impliqués1 ? Peut-on évaluer précisément les changements de politiques publiques qui seraient imputables aux instruments souples de gouvernance2 ? Dans la communication nous proposons de déplacer le regard analytique et de nous interroger plus spécifiquement sur les logiques de pouvoir dans les arènes de la gouvernance : la négociation est-elle un processus horizontal et transparent qui aurait des effets équivalents sur l’ensemble des acteurs impliqués ? Les instruments souples de gouvernance permettent-ils le rapprochement progressif et équilibré des différences entretous les négociateurs, ou sont-ils un processus de domination renouvelé par lequel certains acteurs peuvent imposer à d’autres leurs points de vue et leurs intérêts ?

Nous proposons une étude de cas des séminaires européens du Mutual Learning Programme en réintroduisant dans l’analyse de ces formes horizontales de gouvernance des questionnements sociologiques classiques sur l’étude du pouvoir : qui fixe les agendas ? Qui invite, qui est invité aux réunions européennes ? Qui organise et cadre les débats ? Comment sont préparées, retranscrites et publicisées les conclusions ? Poser ces questions simples, c’est se demander si les acteurs sont représentés dans leur pluralité et s’ils disposent tous de ressources comparables pour faire valoir leurs intérêts dans des arènes de gouvernance horizontales. Les réponses apportées par l’enquête empirique permettent de souligner que certains acteurs ont plus de pouvoir que d’autres dans les rencontres du Mutual Learning Programme, et que cette asymétrie n’est pas seulement due à l’inégalité des ressources propres à chaque acteur individuel3 : la composition des réunions, les modes de fonctionnement et d’organisation des rencontres au sein de la gouvernance communautaire ont tendance à favoriser structurellement certains intérêts sociaux et politiques plutôt que d’autres.
 
Lauren LECUYER (CIRAD, UMR ART Dev 5281)

Observer le processus de « transition démocratique » au prisme d’un changement de « régime partiel » : le « développement durable rural » comme nouveau cadrage sectoriel porté par un groupe d’élites programmatiques fédérales
 
Cette proposition s’inscrit pleinement dans la démarche théorique proposée par cette section thématique : celle d’interroger la notion d’hybridation des régimes politiques en entrant par l’analyse du policy-making. Cette question se pose avec d’autant plus d’acuité à l’heure d’un renouvellement des approches dites de la « transitologie » déployées pour observer les « transitions démocratiques » depuis la fin des années 1980 en Europe de l’Est et en Amérique Latine. La recherche d’alternatives théoriques pour comprendre ces phénomènes s’avère nécessaire pour dépasser une vision linéaire du changement des régimes politiques et le biais téléologique majeur qui leur étaient attribué. Dans le cadre de ces approches en effet, le régime démocratique, stade ultime de l’évolution, est présenté comme un modèle pur qui succède à un  régime autoritaire éphémère, instable et imparfait. Cette conception normative du régime politique qui pose d’une manière subreptice le principe d’un modèle démocratique « étalon » (Geissel 2008), est renforcé par l’approche de la gouvernance. La nouvelle gouvernance démocratique promue depuis les années 1990 par les grandes agences internationales présenterait les contours d’un nouveau régime politique où l’accès à la décision et à la participation politique serait ouvert au plus grand nombre. La promotion de ce nouvel art de gouverner a également été portée par  une grande partie de la communauté scientifique conduisant au développement d’un raisonnement qui relevait davantage de la prophétie auto-réalisatrice que d’une réalité empirique concrète. D’autre part, un autre effet de ce regard enchanté sur l’objet étudié a été de minimiser l’importance des mécanismes classiques de sélection et d’accession à la décision publique réservée aux acteurs les mieux dotés en termes de ressources. La déconstruction des processus de policy making menée par un courant critique de la gouvernance a relevée l’existence de « coalitions fermées de négociation » (Papadopoulos Y., 2002) qui remet au gout du jour la définition du pluralisme limité de Juan Linz. Par ailleurs, ce nouveau regard incite à réinsérer dans le débat scientifique de l’analyse de l’action publique la question de l’élitisme (Massardier G., 2008).
Nous proposons d’observer ce phénomène au travers de l’exemple de l’émergence d’un nouveau paradigme de l’action publique dans le secteur agricole au Brésil, « le développement rural durable » associé à un processus d’institutionnalisation de l’ « agriculture familiale », nouvelle catégorie d’action publique appelée à participer activement à l’élaboration des projets.  Pour observer ces transformations nous choisissons d’entrer par l’étude d’un programme qui constitue un point de bifurcation majeur dans l’histoire de la gestion de ce secteur : le Programme National de Renforcement de l’Agriculture Familiale (Pronaf) élaboré en 1996.
L’étude de la fabrique de cette politique publique permet d’observer au plus près le phénomène de reconfiguration de la structure élitaire d’un « régime partiel » (Schmitter P., 2000). Ce recadrage augure en effet une remise en cause du paradigme sectoriel dominant qui légitimait les rapports de forces et les arrangements qui prévalaient jusqu’alors. Or cette nouvelle orientation normative a été le fruit d’un travail d’un groupe d’élites transformatrices structuré autour d’un programme de changement d’ensemble d’une politique publique engagé dans une lutte pour le pouvoir au sein d’un domaine de politiques publiques (Genieys G., Smyrl M., 2008).
La démarche méthodologique proposée sera d’articuler les enseignements majeurs apportés par la sociologie de l’action publique et de la sociologie des élites tout en réinsérant notre analyse dans une sociologie de l’Etat. Notre exposé vise donc à réinscrire l’analyse des réseaux de politiques publiques dans le temps long de la construction de l’Etat et met l’accent sur un corps de variables explicatives endogènes du changement dans l’action publique.  En effet, l’approche des réseaux est utile et heuristique mais la plupart de ses analyses sont teintées d’un présupposé propre au courant pluraliste qui présente les lieux ou se négocient et se fabriquent les politiques publiques comme agissant en compétition avec l’Etat. Or,  ce regard méthodologique a occulté une question fondamentale qui est celle de l’autonomie de l’Etat et l’existence de groupes d’élites bureaucratiques « transformatrices » porteuses du changement au travers de programmes d’action publique (Genieys 2012). Selon les principaux défenseurs de cette approche, « La formation d’élites programmatiques serait (…) une des caractéristiques de la nouvelle gouvernance démocratique » (Genieys W. et Michel L. ,2006).
 
Cette communication présente les résultats d’une enquête conduite à partir d’une recherche de doctorat portant sur la sociogenèse de la politique de développement durable rural et le processus d’institutionnalisation de la catégorie de l’agriculture familiale au Brésil.
Celle-ci a permis d’identifier un groupe d’ « élites programmatiques » qui a progressivement réussi à imposer sa marque (ses idées) sur les politiques d’un secteur d’action publique particulier se faisant porte-paroles du nouveau modèle de « bonne gouvernance ». On assiste à l’institutionnalisation d’un groupe d’élites relativement homogène dans sa structure sociale, dans ses trajectoires socio professionnelles et portant un programme de politique qui lui permet de réaffirmer une nouvelle autorité dans le secteur. Celle-ci se fonde sur la revendication du monopole légitime de la représentation de l’agriculture familiale et sur la défense d’un nouveau cadre normatif d’action publique : le « développement rural durable ».
1/ Nous présenterons dans un premier point en quoi le Pronaf vient modifier un cadrage général du secteur de l’agriculture au Brésil. Il repose en effet sur deux caractéristiques principales : i) il est associé exclusivement à une catégorie d’action publique ; ii) il se pose en rupture avec les dispositifs centralisés top/down  au travers d’une promotion de la municipalisation de l’action publique et d’une incitation à la participation via la création de conseils délibératifs suivant l’armature administrative fédérale.
2/ Nous reconstituerons les trajectoires professionnelles et militantes ainsi que les répertoires d’action collective du groupe d’élites bureaucratiques fédérales porteur du changement dans le secteur de l’agriculture. Ainsi, nous présenterons l’histoire collective d’une lutte commune entre ces élites fédérales suite à un processus de déclassement professionnel qui est venu renforcer un sentiment de cohésion entre les membres. Cette marginalisation a conduit à la progressive institutionnalisation de nouveaux arrangements entre une élite professionnelle militantisée et les syndicats paysans. C’est une « coalition de cause » (Sabatier, Jenkins Smith, 1993) qui porte ensemble le programme national de renforcement de l’agriculture familiale (Pronaf). Cependant, c’est un groupe restreint d’élites bureaucratiques étatiques insérés dans les rouages d’un « régime partiel » qui parvient à mettre à l’agenda politique une politique différenciée pour l’agriculture familiale. Cette lutte est aussi associée à la reconquête d’un espace politique fédéral.
 
Observing the « democratic transition » process through the prism of a « partial regime » change: the « sustainable rural development » as a new sectorial framing supported by a group of federals « programmatic elites

This proposition fully concord with the theorical approach of this thematic section: examine the notion of political regimes hybridization entering throw policy-making analysis.   That question appears more relevant in a context of a renewal of “transitological” approaches which were deployed to observe democratic transitions since the end of the 1980’s in East Europe and Latin America. The research of theorical alternatives to understand those phenomenoms prove to be necessary to go beyond a linear vision of political regimes change and the teological bias that was attributed to them. Indeed, in the framework of these approaches, the democratic regime, ultimate stage of evolution, is presented as a pure model that come after an authoritarian regime ephemeral, instable and imperfect. This prescriptive conception of the political regime that furtively installs the idea of the democratic model as a standard (Geissel, 2008) is reinforced by the governance approach. The new democratic governance who has been promoted since the 1990’s by the international community would present the edge of a new political regime where the access to the decision and political participation would be open to a large number of people. The promotion of this new art to govern was supported as well by a large part of the scientific community leading to the development of a reasoning that was more close to a self-fulfilling prophecy than a concrete empirical reality. On the other hand, another effect of this enchanted perception was to minimize the importance of classical mechanisms of selection and accession to public decision reserved for actors better equipped in term of resources. The deconstruction of policy-making processes lead by o critical tendency of governance reveal the existence of «closed coalitions of negotiation » (Papadopoulos Y., 2002) that update Juan Linz’s definition of limited pluralism. Furthermore, this new glance encourage a reinsertion of the question of elitism inside the scientific debate of public action analysis (Massardier G., 2008).
We propose to observe this phenomenon through the example of the emergence of a new public action paradigm in the agricultural sector in Brazil, the « sustainable rural development » associate with a process of institutionalization of « familiar agriculture », a new public intervention category called to participate actively in the formulation of the projects. In order to analyse those transformations we choose do enter via the study of a political programme that represent a major juncture in the history of the management of this sector: the National Programme of Reinforcement o Familiar Agriculture (Pronaf) created in 1996. Studying the fabrication process of this public policy authorizes to observe the reconfiguration of the elitarian structure of one « partial regime » (Schmitter P., 2000). Indeed, this new framing put into question the dominant sectorial paradigm that used to legitimate the balance of power and arrangements that were prevailing before. This new prescriptive orientation is the fruit of « elites tranformatrices » structured around a programme of change and committed in a struggle for power within a public policy area.  (Genieys G., Smyrl M., 2008).
The methodogical approach proposed is to articulate majors teachings brought by the sociology of public action and the sociology of elites reinserting our analyze in the sociology of the state. Therefore, our paper aim at reregister the network analyze in the long term of state building and put emphasis on a corpus of endogenous variables to explain the change in public policy. In fact, as heuristic as the network approach appears to be, most of the interpretations are tainted with a presupposition proper to the pluralist tendency that present places where roll out negotiation and fabrication of public policies as acting in competition with the State. This methodological look tend to hide a fundamental question which is the autonomy of the State and the existence of burocratic groups of « elites  transformatrices » that are bearing change through public action (Genieys W., 2012). According to the main defenders of this approach, « The formation of programmatic elites would be (…) one of the characteristics of new democratic governance » (Genieys W., Michel L., 2006).
This communication present the results of an investigation lead from a PhD research focused on the sociogenesis of the sustainable rural development policy and the institutionalization process of familiar agriculture category in Brazil.
This one had permitted to identify a group of « programmatic elites » that gradually achieve to impose her mark (her ideas) on politics of one public action sector investing the role of spokesperson of the new model of “good governance”. We assist to the institutionalization of a group of elites relatively homogeneous in her social structure, in its socio-professional trajectories and supporting a political program that allow them to reaffirm a new authority in the sector. This one is based on the claim of the legitimate monopoly of the familiar agriculture representation and the defense of a new prospective frame of public action: the “sustainable rural development”.
1/ We will present in the first place why the Pronaf modificates the general frame of the agricultural sector in Brazil. This one rest on two main characteristic : i) he is exclusively associate with one public action category  ; ii) he poses as a rupture in front of the centralized plans top/down through the promotion of a “municipalization” of the public action and an incitement to participate via the creation of deliberatives councils that follow the federal administrative armature.
2/ In a second hand, we will reconstitute the professional trajectories and the collectives action repertories (Tilly, 2006) of the group of federal burocratic elites bearing the change in the agricultural sector. Therefore, we will present the collective history of one common struggle among those federal elites after a downgrading process that reinforces a cohesion feeling between the members. That marginalization had led to the progressive institutionalization of new arrangements between a professional elite and labor union representing rural workers and small farmers.  This is an “advocacy coalition” that supports the national programme of reinforcement of familiar agriculture (Pronaf). However, it is a restricted group of public burocratic elites slop into the apparatus of one « partial regime » that manage to impose in the political agenda a different politic for familiar agriculture.

Participants

12ème Congrès de l’AFSP à Paris du 9 au 11 juillet 2013 à Sciences Po

© Copyright 2012 Association Française de Science Politique (AFSP)
27 rue Saint-Guillaume 75337 Paris Cedex 07 France
Téléphone : 01 45 49 77 51
Courriel : afsp@sciences-po.fr