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Section Thématique 31

Rendre faillible le secteur public : Processus et instruments de la mise en crise financière des services publics
Making public services faillibles : How processes and instuments produce a faillure regime for public services

Responsables

Benjamin LEMOINE (IRISSO - Paris Dauphine) benjamin.lemoine@dauphine.fr
Pierre-André JUVEN (Centre de Sociologie de l’Innovation – Mines Paristech) pierreandre.juven@gmail.com

Présentation scientifiqueDates des sessions Programme Résumés Participants

 

Présentation scientifique

Universités en « faillite » et en quasi-cessation de paiement, hôpitaux gravement endettés, États en difficulté financière et condamnés à des plans d’économie sans concessions, etc. Les services publics et les infrastructures qui assurent leur fonctionnement sont devenus vulnérables financièrement et semblent désormais « faillibles ». Plane désormais de façon permanente sur ces organisations l’ombre de la réduction drastique de leurs dépenses et services, de leur restructuration, de leur extinction, voire de leur liquidation totale.
La section thématique réunit des contributions prenant pour objet le développement d’un régime de faillibilité affectant l’ensemble des structures publiques, des hôpitaux aux universités jusqu’à l’État lui-même, en passant par les organisations de transports publics. Il s’agit de décrire l’ensemble des processus qui ont conduit à ces situations de crise et de faillite potentielle, non pas en les analysant comme la conséquence logique et naturelle d’une « mauvaise gestion », mais bien plutôt comme le résultat d’une transformation controversée des instruments de gestion, des modalités de calcul de la valeur et du fonctionnement de ces services publics (Vatin, 2013). La force du régime de faillibilité est que même si la faillite reste une hypothèse que les pouvoirs publics s’efforcent d’écarter et qui semble être sans cesse repoussée, l’existence même de cette probabilité soutenue par des instruments qui la rendent tangible et manifeste, ont pour effet de transformer profondément l’ordre des solutions et des pratiques légitimes de ces institutions publiques. C’est l’ensemble des controverses autour de la faillite, de l’échec financier, et de la menace de fermeture des services publics – bref leur mise en crise – que les contributions à cette section thématique explorent.

Politiques de la mise en crise : enquêter le long de la chaîne des services publics

En s’intéressant aux dispositifs techniques gestionnaires et économiques qui font advenir les régimes de « faillibilité » des services publics, la section propose de confronter la sociologie des politiques publiques à des objets intrinsèquement interdisciplinaires et mobilisant, de fait, la sociologie des sciences et des techniques, la sociologie de la gestion et la sociologie économique. Différentes approches de la science politique sont ici invitées à appréhender les épreuves qui ont installé ces situations. Que l’on pense à l’importation au sein des organisations publiques des instruments d’action publique (Halpern, Lascoumes, Le Galès, 2014), des dispositifs de gestion (Chiapello, Gilbert, 2013) et de mesure (Bruno, Didier, 2013) propres à la sphère privée et marchande (Belorgey, 2010 ; Ezzamel et Willmot, 1993), mais aussi au déploiement de doctrines et de réformes de l’État, identifiées comme du ressort du nouveau management public (Bezes, 2009). Ou que l’on pense aussi à la sociologie administrative et des organisations qui étudie la machinerie concrète de négociation budgétaire (Siné, 2006), mais aussi à la sociologie des dépenses de santé qui étudie la fixation des prix des médicaments (Nouguez, 2013). Enfin, cet objet carrefour peut intéresser les études des mobilisations sociales et politiques déployées pour résister, contrer, freiner, ces processus. Saisir ces dispositifs revient à faire travailler la frontière entre argent public et argent privé, et interroge à nouveaux frais la problématique de la « privatisation » (Hibou, 1999) ou du « démantèlement » de l’État et des services publics (Bonelli et Pelletier, 2010).
 
Autonomie forcée et valorisation des coûts : les nouveaux outils de gestion publique et la « fragilité » des structures publiques

La controverse récente à propos de la situation financière de certaines universités invite à s’interroger sur les mécanismes d’« autonomisation » financière à marche forcée des structures publiques. Dès 2010, des universités disposent de « compétences élargies » et accèdent à une «autonomie financière». En signant les premiers «partenariats public - privé» de l’enseignement supérieur et de la recherche, en développant des coopérations avec des entreprises et des fondations, en s’engageant dans des projets d’investissements d’avenir mis en avant par le ministère, certaines universités, via le Plan Campus, entrent dans un processus les conduisant progressivement à une situation d’incertitude quant à la pérennité de leur structure. L’Université Versailles Saint Quentin, qui entrait dans le classement de Shanghai des 500 premières universités mondiales en 2010, était saluée comme la «bonne élève» de la Loi relative aux libertés et responsabilité des universités, votée en 2007 (LRU) et qui connaît aujourd’hui, une situation de quasi-faillite est un exemple frappant.
Au delà d’une interrogation sur les justifications marchandes d’une part ou civiques d’autre part qui peuvent mettre cette situation en débat (Boltanski, Thévenot, 1991), les contributions se penchent sur l’ensemble du processus technique et politique ayant conduit certaines structures à se retrouver « dans le rouge ». Les institutions publiques ont en effet tendu à se doter, ou à être dotées, de modes de comptabilité « désintégrant » les organisations, les éclatant en une multitude de structures isolables les unes des autres (Boltanski, Chiapello, 1999) en termes de comptabilité, « sur le papier » donc mais avec des répercussions effectives sur les façons que ces structures ont d’être et de penser leurs raisons d’agir. Ces modes de comptabilité, en instituant des mécanismes de quantification divers, mais généralement récurrents d’une structure à l’autre (calcul des coûts, institution de prix, état cumulé des déficits, mécanismes de comparaison, établissement de critères de performance) ont conduit ces structures à se doter d’une « situation financière » les rangeant mécaniquement soit comme excédentaires, soit comme déficitaires.
La section thématique étudie également la genèse des dispositifs de mise en marché du financement et de la trésorerie des services sociaux mais aussi la transformation des modes légitimes d’évaluation des services publics : audits privés et publics qui posent un diagnostic d’alerte sur les comptes de ces organisations (Pierru et Henry, 2012). Les dénonciations des conflits d’intérêts dans le recours aux emprunts rétrospectivement dits « toxiques » par les collectivités locales ou encore dans le cas des partenariats publics-privés pourront également être prises pour objet tout comme l’impact des réformes et des directives européennes sur des structures ferroviaires, historiquement ancrées dans la conduite des politiques publiques (à l’image de Réseaux Ferrés de France).

Les réformes « incontournables » : pédagogie de la faillibilité
 
Enfin, les contributions s’intéressent aux effets bien réels et non hypothétiques ou potentiels (comme l’est la faillibilité) de ces transformations. Comment rendre compte du fait que les professionnels de la politique, ainsi que les choix et options qui leur sont disponibles, n’interviennent qu’en bout de course de ces transformations sans nécessairement les remettre en cause ? Par là, les discours sur l’inévitabilité de ces situations sont à prendre très au sérieux. La sélection comptable des structures serait rendue nécessaire par le danger que représentent leurs situations. Des entités dont le déficit est mis en avant par les instruments comptables ne délivreraient plus le service attendu et constitueraient des « canards boiteux » contre-productifs. Le « courage » politique reviendrait alors à accepter la fermeture de ces services coûteux et inefficaces, ou du moins leur fusion avec des entités voisines : les départements, certaines régions, des structures hospitalières isolées géographiquement, des universités doublon dans certaines grandes villes, etc.
L’autre interrogation centrale induite par le titre de la section est : ce régime de faillibilité s’est-il mis en place malgré les conséquences qu’il peut entraîner, à savoir la faillite et donc la fermeture d’une structure, ou précisément afin de parvenir à cet état ? Dit autrement, le régime de faillite est-il sciemment pensé comme devant permettre une restructuration et une liquidation du secteur public au profit du secteur privé, ou assistons-nous plutôt à l’émergence d’une nouvelle forme de gouvernementalité par la financiarisation qui tend à discipliner ces services publics ?
 
 
Universities, hospitals, States, all these entities no longer seem protected from a possible failure like every other private structures. Public services and public infrastructures are nowadays financially vulnerable and also see concerned by a « failure regime » (Miller, Kurunmäki, 2011). Even if these threats do not have direct or immediate effects on such structures, the possibility/necessity of cost containment, of reduction of public expenditures, of restructuration and even of bankruptcy can no longer be ignored by public entities.
 
The thematic 31st session gathers contributions that are interested in the development of a « failure regime » for all kind of public services or public entities: hospitals, universities, public companies, local communities and even the State. It aims at describing  the whole process that leads to these situations of crisis and to a potential bankruptcy. This inquiry does not consider that these situations are the result of a natural logic or of a careless management but rather that they are the controversial transformation of management devices, of calculation tools that measure the value and the role of these public services. The strength of the “failure regime” lies in the hypothetical character of the bankruptcy. Even if the public authorities seems to refuse and to deny this possibility, the only idea of a “failure regime” has a concrete and material effect on these institutions and on the way people work or are managed. The session focuses on the controversies about failure, bankruptcy and the threat of closing public services.


Sessions

Les travaux de la Section Thématique se dérouleront sur les sessions suivantes :
Session 2 : lundi 22 juin 14h45 – 17h45
Session 3 : mardi 23 juin
9h00 – 12h00

Lieu : voir le planning des sessions


Programme

Axe 1 / Manifestations de la faillite

Introduction par Peter Miller (London Shool of Economics) : La faillibilté comme incarnation du risque et comme technique de gouvernement

Discutante : Florence Jany-Catrice (sous réserve)

Axe 2 / L’horizon « faillible » comme technique de gouvernement

Discutant : Albert Ogien (sous réserve)


Résumés des contributions

Damien Piron (Université de Liège)
 
« La comptabilité nationale comme instrument discret de disciplinarisation des finances publiques »
 
Depuis la signature du traité de Maastricht, l’évaluation des performances budgétaires des États membres de l’Union économique et monétaire (UEM) s’opère à l’aune d’une métrologie commune, le Système européen des comptes nationaux et régionaux. Une version actualisée de ce cadre de référence, appelée « SEC 2010 », est récemment entrée en vigueur (septembre 2014). Cet événement offre l’opportunité de questionner tant les fondements que les effets de cette technologie de gouvernement sur la conduite de l’action publique.
Dans le sillage des travaux sur l’instrumentation de l’action publique (Lascoumes et Le Galès, 2005 ; Halpern, Lascoumes et Le Galès, 2014), la sociologie des finances publiques (Bezes et Siné, 2011 ; Lemoine, 2011) et la sociologie de la statistique (Desrosières, 2008), cette communication se propose d’étudier la comptabilité nationale, non pas comme un outil neutre de description d’une réalité qui lui serait extérieure, mais au contraire en tant que dispositif socio-technique aux effets performatifs.
Par conséquent, cette contribution cherche à ouvrir la boîte noire des « conventions d’équivalence » qui fondent la définition des indicateurs de finances publiques. Quelles sont ces conventions d’équivalence ? Quelle représentation de l’État véhiculent-elles ? Quelles menaces font-elles peser sur l’action des pouvoirs publics ?
 
“National accounts as a discrete tool for disciplining public finance”
 
Since the signature of the Maastricht Treaty, budgetary policies implemented by the member States of the European Economic and Monetary Union (EMU) have been closely monitored through a common methodology, the European System of national and regional Accounts (ESA). An updated version of this reference framework (called “ESA 2010”) has recently been implemented. This event offers a unique opportunity to question the rationale as well as the consequences of this government tool on public policies.
At the crossroads of subfields such as sociology of public policy instrumentation (Lascoumes & Le Galès 2005; Halpern, Lascoumes & Le Galès 2014), sociology of public finance (Bezes & Siné 2011; Lemoine 2011) and sociology of statistics (Desrosières 2008), this analysis proposes to consider national accounts as a performative socio-technical tool, rather than as a neutral way of describing a supposedly external reality.
Accordingly, this paper aims at opening the black box of the “conventions of equivalence” lying at the heart of public finance indicators. What are these conventions of equivalence? What kind of representation of the State do they convey? What kind of threat do they pose to its action?

 
Jingyue Xing (Centre Maurice Halbwachs, Ecole Normale Supérieure)
 
Mesurer pour tarifer : les effets d'un instrument de tarification sur la situation financière des soins en établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD)
 
En France, dans un contexte de vieillissement de la population et d'entrée en maison de retraite de plus en plus tardive, les soins en EHPAD, entièrement pris en charge par l'assurance maladie et tarifés par les Agences Régionales de Santé, jouent un rôle important dans la santé des personnes résidentes. Pourtant, les soins en EHPAD, comme les soins hospitaliers, sont soumis à des contraintes budgétaires fixées au niveau national. Depuis les années 1990, deux outils tarifaires ont été introduits dans le cadre d'une série de réformes concernant la répartition de financements des soins: "AGGIR" qui tient compte du niveau de dépendance des résidents, et "Pathos" qui prends en considération leur situation pathologique. Dans notre communication, on s'intéresse particulièrement aux effets de Pathos sur le financement et les pratiques des soins en EHPAD. Après avoir présenté les réformes et le fonctionnement du Pathos, on montera que sa mise en oeuvre a fragilisé la situation financière des soins en EHPAD en réduisant largement la marge de négociation administrative des directeurs et en renforçant le pouvoir de maîtrise budgétaire des administrations centrale et locales. De plus, en définissant les pratiques de soins "légitimes" en EHPAD, le Pathos, outil créé par les gériatres et les médecins de l'administration, a rendu difficiles les conditions d'exercice des médecins coordonnateurs d'EHPAD et des autres soignants salariés.
 
Measuring for pricing: The impact of a pricing tool on the financial situation of care in nursing homes
 
In France, in a context of demographic ageing, in which people enter to the retirement home later and later, the care in nursing homes, which is fully subsidized by public finance, play a key role in the health of the residents. Nevertheless, the care in nursing homes is constrained by budget coercions fixed at the national scale, in the same way as in hospitals. Since the ‘90s, two main pricing tools were introduced in government pricing regulation by multiple reforms: “AGGIR” takes into account the level of dependency of the residents and “Pathos” takes into account their pathologies; in this speech, I will focus on the latter. More precisely, I aim to explain its impact on care financing and care practices in nursing homes. After an introduction to the reforms and the “Pathos” tool, I will show how implementation of “Pathos” has actually impaired the funding for health care, by reducing the institute directors’ room for manoeuvre in the negotiations and by reinforcing the central and local administrations' power to control the budget. Moreover, the definition of the “legitimate” care practices in the nursing homes, introduced with “Pathos”, has deteriorated the working conditions for the salaried nursing staff and the doctors who coordinate these homes.

  
Brice Daniel (Sciences Po Rennes et Université de Rennes 1)
 
Kafka à Bruxelles ? Les effets de faillibilité directs et indirects des normes européennes applicables au financement des services publics locaux
 
Cette communication porte sur l’institutionnalisation d’un ensemble de normes européennes visant à encadrer les modalités ouvertes aux collectivités territoriales dans le subventionnement de leurs services publics. Cette recherche a permis de montrer que l’institutionnalisation de ces normes dans l’espace institutionnel français produisait des effets de faillibilité de deux grands ordres : directs et indirects. Les effets de faillibilité directs sont liés aux problèmes concrets rencontrés par les acteurs locaux dans la conformation de leurs pratiques aux nouvelles modalités légales de subventionnement des services : instruments de contrôle de la subvention difficiles à mettre en œuvre pour des acteurs locaux dotés d’une faible expertise européenne ; insécurité juridique des subventions liée à la nature jurisprudentielle du cadre... Les effets de faillibilité indirects sont la conséquence de ces difficultés : en effet, même si ces normes sont peu respectées par les collectivités – du fait d’un misfit important avec les pratiques existantes et d’un faible risque contentiogène – leur existence même engendre, au sein des collectivités, un sentiment de discrédit généralisé quant à la légalité de la pratique du subventionnement de services publics locaux. Ce discrédit a conduit certaines collectivités à transférer une partie de leurs services vers des mécanismes d’appel d’offres, plutôt que de chercher à mettre en conformité leurs subventions au regard du droit européen.
 
Kafka in Brussels? The direct and indirect fallibility effects of European legislation applicable to local public services financing
 
This communications deals with the institutionalization of a group of European norms regulating the provision of subsidies granted by local authorities to public services providers. This research has shown that the institutionalization of those norms in the French institutional context has produced two orders of fallibility effects: direct and indirect. The direct effects of fallibility are linked to the practical problems met by local actors when they try to conform their practices to the new legal terms of service subsidization: controls instruments are hard to enforce by local actors with low European expertise; a level of legal uncertainty persists for conceded grants due to the jurisprudential nature of the European framework… The indirect effects of fallibility are the consequence of those enforcement difficulties: in practice, even if most local authorities do not comply with those norms – due to a high level of misfit with pre-existing rules, and to the low level of litigation risk – their own existence is generating, in local governments, a widespread sentiment of discredit regarding the legality of the practice of public service subsidizing. This discredit has conducted a number of local authorities to transfer part of their services to procurement mechanisms, instead of trying to put their grants in line with European law.

 
Mélanie Vay (CESSP, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne)
 
Socio-histoire du service d'intérêt général dans la construction européenne : Les luttes interprétatives à propos de l'article 90 du Traité de Rome au début des années 1960
 
L'objectif de cette présentation est d'illustrer les luttes interprétatives à propos de l'article 90 du Traité de Rome qui introduit le concept de « service d'intérêt économique général », en montrant les investissements d'une nébuleuse de « producteurs-définisseurs » au début des années 1960.
Les membres de la Ligue internationale contre la concurrence déloyale (LICCD) alliés aux premiers juristes européens optent pour l'organisation d'une manifestation publique à caractère scientifique, afin de promouvoir l'égalité de traitement de toutes les entreprises, publiques ou privées, au sein de la nouvelle Communauté, dans une visée d'harmonisation libérale du Marché commun. Les représentants du secteur public créent le Centre européen des entreprises publiques (CEEP) censé œuvrer à la préservation de la marge interventionniste des Etats, dans une visée d'harmonisation à la fois sociale et économique du marché. Ils se tiennent à l'écart du débat doctrinal qui recouvre des enjeux politiques estimés être du ressort des autorités de tutelle. La présence de Hans von der Groeben, premier commissaire en charge de la concurrence, au colloque de la LICCD en 1963 et au congrès du CEEP en 1964, manifeste son activisme à promouvoir sa conception de la concurrence au niveau européen.
Les approches de la LICCD et du commissaire s'accréditent mutuellement et témoignent du succès de la stratégie de recours au droit. Le CEEP en revanche est acculé à un constat d'échec au tournant des années 1970.
 
The struggles over the interpretation of Article 90 of the Treaty of Rome in the early 1960s
 
The aim of this presentation is to illustrate the struggles over the interpretation of Article 90 of the Treaty of Rome which introduces the concept of “service of general economic interest”, by showing the commitments of a nebula of “producers-definers” in the early 1960s.
The members of the International League Against Unfair Competition (LICCD) allied with the first European jurists opt for the organisation of a public scientific symposium in order to promote an equal treatment for all enterprises, public or private, within the new Community, with the objective of a liberal harmonisation of the Common Market. The public sector officials found the European Center for Public Enterprises (CEEP) intended to strive for the safeguard of the interventionist margin of the Member States, with the objective of both a social and economic harmonisation of the market. They do not get involved in the theoretical debate which refers to issues of a political nature that should be left to their supervisory authorities. The attendance of Hans von der Groeben, first Commissioner for Competition, at the LICCD symposium in 1963 and the CEEP congress in 1964, reflects his promotional activism of his conception of competition at the European level.
The LICCD's and the Commissioner's approaches are mutually reinforcing and mark the success of the law-mobilisation strategy. By contrast, the CEEP is forced to acknowledge his failure at the turn of the 1970s.

 
Laurène Le Cozanet (Paris Dauphine)
 
La Civilisation des mœurs universitaires ? Rationalisation gestionnaire et professionnalisation des formations
 
Promulguée en 2007, la loi relative aux Libertés et Responsabilités des Universités a laissé dans son sillage une multitude de discours gouvernementaux sur la nécessaire responsabilisation des universitaires. En matière d’enseignement, le taux d’insertion des diplômés est ainsi présenté comme un indicateur de qualité du service rendu. La promotion de la professionnalisation des formations, associée à un calcul quant aux moyens et aux devoirs de l’Université, semble désormais tenir de l’évidence pour nombre d’enseignants-chercheurs. Assiste-t-on au succès d’une entreprise étatique de rentabilisation de l’Université ? Cette interprétation ignore que les universitaires ont souvent devancé la tutelle ministérielle dans cette démarche, et occulte ce qui se joue hors de leurs relations avec l’Etat. Or la culpabilité de l’Université ne semble plus à démontrer aux yeux des étudiants comme de leurs familles, et l’idée est serinée dans les médias : éternelle tour d’ivoire, elle ne ferait plus office que de coûteuse salle d’attente avant le chômage pour les bacheliers les moins brillants. Ainsi, l’articulation entre la professionnalisation des formations et le mouvement de rationalisation gestionnaire de l’Université ne peut se comprendre qu’en resituant les activités universitaires dans une configuration plus large, ce à quoi l’on s’attachera en faisant dialoguer une lecture en termes de gouvernement par les dispositifs et une réflexion quant aux socialisations universitaires.
 
The Civilizing of academic manners? Rationalization and vocationalization of programs
 
Adopted in 2007, the law on Liberties and Responsibilities of Universities left in its wake loads of governmental discourses about the necessity of making academics assume their responsibilities. Regarding teaching, the number of graduates obtaining employment is presented as a quality indicator of the provided service. Henceforth, the promotion of the vocationalization of programs, combined with calculations about the means and duties of University, seems to be self-evident for many academics. Is it the result of a state initiative of making University profitable? This interpretation ignores that the academics have often forestalled the ministry of higher education’s orientations in this matter, and doesn’t consider what takes place outside their relations with the State. The University’s guilt doesn’t actually seem to need further proof in the eyes of the students and their families, and the idea is frequently being asserted in the media: eternal ivory tower, it would only serve anymore as an expensive waiting room before unemployment for the less brilliant students. Therefore, understanding the relationship between the vocationalization of programs and the rationalization of University is possible only by examining the university activities within a larger configuration. This is what we will attempt to do by connecting an approach in terms of government by the devices and a reflection about the university socializations.

 
Jérémy Sinigaglia (Insitut d’Études Politiques de Strasbourg), Odile Henry (Paris VIII)
 
« Mes enfants l’heure est grave. Il va falloir faire des économies ». La construction de la faillibilité comme mode d’action publique ? Le cas des réformes des universités
 
La communication propose d’analyser les récentes réformes de l’université en France, pour s’interroger plus largement sur les formes de l’action publique. L’hypothèse principale est que la mise en crise budgétaire des universités constitue une forme relativement originale d’action publique, qui consiste pour les autorités publiques à poser le seul cadre budgétaire de la réforme et à déléguer aux acteurs concernés le choix des mesures concrètes à mettre en œuvre. La communication replacera d’abord les politiques actuelles dans le processus d’hétéronomisation du champ de l’enseignement et de la recherche qui, du processus de Bologne à la loi sur l’autonomie (LRU/RCE), aboutit immanquablement à la faillite des établissements. Elle montrera ensuite  comment les équipes dirigeantes des universités font face à la crise et tentent de retrouver une situation d’équilibre budgétaire. Si certaines stratégies se retrouvent dans tous les établissements, d’autres varient fortement en fonction des ressources des universités, qui les incitent (ou autorisent) à jouer le jeu de la performance (SYMPA) dans leurs missions d’enseignement et/ou de recherche. Enfin, la réflexion portera sur le rôle du « conseil d’administration » des universités dans la production de cette action publique de l’enseignement et de la recherche et plus précisément sur la responsabilité endossée, bon gré mal gré, par les administrateurs, pris entre stratégies personnelles et collectives.
 
« Kids, the situation is critical. We’ll have to make cuts ». The construction of budget crisis as a form of public action.  The case of French university reforms
 
The communication proposes to analyze the recent reforms of the university in France, for considering more broadly the forms of public action. The main hypothesis is that the construction of budgetary crisis of universities is a relatively original form of public action: public authorities only provide the budgetary's framework of reform and delegate to the agents concerned the choice of concrete measures to implement.
The communication will first put the current policies back in the heteronomisation process of the higher education and research field to show how, from Bologna Process to the law on university autonomy (LRU/RCE), this policies inevitably lead public establishments to bankruptcy. Then, the communication shows how the management teams cope with crisis and try to restore a balanced budget. While some strategies are commons to most establishments, others strategies vary depending university resources and encourage (or allow) to play the game of performance (SYMPA), in their missions of education and research. Finally, the discussion will focus on the role of the executive board in the production of this public action, and on the responsibility taken by the directors, whether they like it or not, caught between individual and collective strategies.

 
Hugo Bertillot (Ecole des Hautes Etudes en Santé Publique, EHESP)
 
De la mise en crise à la mise en transparence de la qualité hospitalière. La carrière institutionnelle des « indicateurs qualité » en France
 
Depuis plusieurs décennies, le secteur hospitalier français est affecté par de multiples réformes prétendant optimiser sa gestion et maîtriser ses dépenses. En suivant la carrière institutionnelle des indicateurs qualité depuis la fin des années 1990, cet article analyse le processus social de « mise en crise » de la qualité des soins à l’hôpital. A partir d’une étude empirique minutieuse de la genèse de ces indicateurs, nous avançons que ce « régime de faillibilité » de la qualité hospitalière en France s’apparente moins à un projet réformateur clairement formulé qu’à un effet émergent résultant d’un entrelacs de relations complexes entre les acteurs impliqués. Nous montrons également comment cette faillibilité de la qualité hospitalière a été progressivement réappropriée par les régulateurs de l’hôpital au cours des années 2000 : en métamorphosant cette crise en une entreprise de « mise en transparence », les institutions régulatrices ont renforcé leur contrôle sur les activités hospitalières.
 
Hospital Quality: from Crisis to Transparency: The Institutional Career of « Quality Indicators » in France
 
For several decades, reforms have been implemented in the French hospital sector in order to optimize management and to control health expenses. By following the institutional career of “quality indicators” since the late 1990s, this paper focuses on the social process through which hospitals have been “put in crisis” about the quality of their care. From a careful empirical study of the genesis of these indicators, we argue that this "fallibility regime" is less a clearly formulated reform project than an “emerging effect” resulting from a complex interlacing of relations between the actors involved. We also show how this fallibility of hospital quality has been incrementally re-appropriated by State regulators in the 2000s. In transforming this “crisis” into a “transparency” project, regulatory institutions have strengthened their control on hospital activities.

 
Sandrine Garcia (IREDU- Université de Bourgogne)
 
Faillite pédagogique des enseignants ou faillite des politiques de formation ? La construction d’une nécessité de changer les pratiques pédagogiques
 
Depuis la fin des années 1960 et en relation avec l’ouverture de l’enseignement secondaire à un large public, s’est formé un consensus sur la nécessité d’améliorer la formation des enseignants dans le but de « combattre l’échec scolaire » des élèves de milieu populaire, échec alors identifié par les redoublements massifs à l’école primaire. Les acteurs qui participent à la formation de ce consensus sont à la fois des acteurs politiques ou/et de l’administration de l’éducation nationale ainsi que des militants qui luttent pour la « rénovation » de leur propre discipline. Engagés au sein d’association professionnelles, ces militants établissent une équivalence entre la démocratisation de l’enseignement, qui constitue l’enjeu politique global, et la rénovation disciplinaire des mathématiques qu’ils cherchent à faire advenir contre les méthodes « traditionnelles » d’enseignement. La réforme des mathématiques modernes est ainsi présentée par ces entrepreneurs de méthodes éducatives comme ce qui va donner un contenu pédagogique aux réformes plus structurelles (touchant l’organisation des cursus scolaires) et s’impose comme le modèle de la rénovation pédagogique. En effet, leurs recettes sont bientôt suivies par l’Association des Enseignants de Français qui fait quant à elle dépendre la démocratisation de l’enseignement de la langue maternelle de l’appropriation, par les enseignants du primaire, des acquis de la linguistique structurale, qui domine alors. La formation des enseignants du primaire est à ce moment-là allongée pour faciliter la conversion des instituteurs à la rénovation des mathématiques et du français : le recrutement en 3ième et en seconde d’une partie des élèves qui étaient préparés au baccalauréat dans les écoles normales laisse place à un recrutement post baccalauréat et les écoles normales assurent la formation professionnelle. Une enquête participante menée pendant plus de trois ans avec des enseignants et des élèves en difficulté d’apprentissage de la lecture nous a permis de voir que le regard des enseignants sur les élèves en difficulté peut se transformer dès lors que les orientations adoptées pour combattre ces difficultés et les intégrer dans l’enseignement (plutôt que dans la remédiation) tiennent compte à la fois des connaissances scientifiques disponibles sur les processus d’apprentissage des élèves et des conditions concrètes d’exercice du métier. S’appuyer sur ces connaissances disponibles que le chercheur s’efforce de mettre à leur disposition et en pratique plutôt que sur des prescriptions venues d’en haut ou de l’extérieur rend possible une forme de réappropriation du métier et une amélioration des acquis des élèves dans la maîtrise de la lecture.
 
Pedagogical failure of teachers or failure of training policies? Analysis of management rhetoric on the need to “change pedagogical practices”.
 
Since the end of the 60s and concerning access to secondary schools by a wide public, a consensus has taken shape about the need to improve teachers’ training with a view to defeating “school failure” among underprivileged pupils, a failure then identified by heavy year repeating in primary schools. Those involved in such a consensus are both political stakeholders or/and belong to the éducation nationale (nationwide state school) administration and are –also- campaigners fighting for the promotion of the renovation of their own subject. Those campaigners, members of professional organisations, establish an equation between the democratisation of state education, an audience which is the main political challenge and the subject remodelling which they embody against traditional teaching methods of the said subject. Modern maths ‘overhaul’ is thus presented by these campaigners as what is going to give a pedagogical content to more structural reforms (shifting school curricula) and is imposing itself as the model for pedagogical renovation, model soon adopted by the Association of teachers of French which, for its part, creates a dependency between the democratisation of the mother tongue teaching and the appropriation by the primary school teachers of structural linguistics achievements, then a domineering discipline. Primary school teacher training is then made longer to enable the ‘instituteurs’ transformation to espouse the ‘remodelling’ of maths and French: recruitment in year 4 or year 5 of a number of pupils who were then trained for their baccalaureate in teacher training colleges gives way to post-baccalaureate recruitment and the teacher training colleges provide professional training.
 Hopes put in linguistics (enabling also to reconsider their own position within secondary school teaching in reference to « literature teachers”, guardians of the heritage which a (traditional) Latin/Greek based language teaching means to them) ‘push’ secondary school teachers who lecture in the ‘écoles normales’ (teacher training colleges) to revolutionise approaches to learning then in force based on their own adaptations of linguistics but also on their own departure from primary school education: from a pedagogical perspective, there is an ineligibility of learning which effects today are evidenced by cognitive psychology  (but sport sociology as well) not to mention a kind of symbolic/hierarchic domination towards primary school teachers simultaneously compelled to follow propositions presented as « scientific » and by definition more efficient and more «emancipatory» for the pupils whilst refusing to « provide recipes » for the sake of recognising their “creator » status. But this very refusal to provide recipes protects the prescribers from being questioned about the scientific basis of their schemes.

 
Géry Deffontaines (GERPISA, ENS-Cachan / LATTS)

PPP : de la bonne gestion à la dérive financière ?
 
Le but de cette contribution est de décrire la controverse qui a accompagné le déploiement et la mise en œuvre de PPP en France dans la décennie 2000, au sujet de leur impact sur les finances publiques. Elle retrace le cheminement de l’argument majeur en faveur des PPP, celui de la bonne gestion publique, de sa dimension savante à sa dimension vulgarisée, employée tant par certains promoteurs politiques ou de la haute fonction publique que par divers groupes d’intérêts liés aux PPP. Mais elle reprend aussi les arguments d’ordre financier opposés par les gardiens de l’Etat et de la dépense publique qui ont contribué à fragiliser les PPP juridiquement, aux yeux de l’opinion, et des utilisateurs potentiels.
Dix ans après l’introduction et la diffusion des PPP, nous insistons ensuite sur l’ensemble des biais liés à la solution PPP et qui se sont révélés par la pratique – tentation de comptabilisation hors bilan, dispositifs régulatoires insuffisants en terme de soutenabilité budgétaire, réflexion inaboutie en matière de rigidification et de déformation de la structure de dépense, dérive intrinsèque des coûts associés sur la durée de vie du projet ; perte de vue de l’utilité de l’équipement pouvant conduire à des surdimensionnements ou des projets portés par leur logique propre et déconnectés des besoins. Les cas spectaculaires d’établissements publics fragilisés financièrement alors qu’ils employaient des PPP seront alors replacés dans leur contexte sectoriel.
 
PPP : from good management to financial drift ?
 
The aim of this paper is to relate the debate that went along the deployment of PPPs in France over the last decade, concerning their impact on public finance. It follows the main argument in favour of PPPs, that of better public finance management, from its scientific variant to its use towards a larger public that was done by public promoters of PPPs (a faction of politicians and higher civil servants) as well as lobbyists and business elites. But it also explores arguments by the opponents of PPPs mostly inside that State and the legal system, which largely contributed to judicially, politically, and hence economically undermined the PPP procurement route.  
AO years on after the introduction and use of PPPs, we then insist on the downsides of PPPs that, theoretically predicted or not, were revealed by practice: the temptation to use of balance sheet accounting, unsufficient regulatory provision to prevent affordability problems, unsufficient thinking about the consequences in termes of public spending structure, natural drift of inferred costs on the full life cycle of the project, an intrinsic trend towards the oversizing of projects, especially in the French context. Finally, we propose to re-contextualise spectacular failure cases connected to the use of PPPs by financially overridden public bodies (universities, hospitals…).

 
Charles Bosvieux-Onyekwelu (CESSP – Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne)

La LOLF : un objet politique mal identifié
 
Votée à l’été 2001 et progressivement entrée en vigueur entre 2002 et 2006, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a été globalement peu étudiée par les sciences sociales, si ce n’est dans ses applications locales propres à chaque ministère. Tout en ayant conscience que la qualification politique de la LOLF est rendue malaisée par la gangue technocratique qui l’enveloppe, cette communication voudrait s’essayer à caractériser la LOLF comme un élément central de la mise en crise des services publics, fondée sur le primat de l’objectivité du chiffre. Bien que la LOLF soit un instrument censé commander la mise en œuvre de toutes les politiques publiques, les enjeux qui l’entourent sont souvent noyés dans l’usage d’un jargon aride et dans la mise en sourdine de la dimension préférentielle des choix budgétaires.
Si, contre cet effacement des clivages idéologiques et contre la pseudo neutralité des indicateurs de « performance », il est bon de rappeler que la rareté de l’argent public peut parfois résulter d’un choix politique très clair et d’un phénomène socialement construit, on peut aussi s’interroger sur le contexte de la LOLF et de sa mise en œuvre : la LOLF aurait-elle pu déboucher sur autre chose (simplification administrative, augmentation qualitative de l’efficacité de l’action dans les ministères, fin de certaines absurdités liées à la rigidité des grands principes budgétaires) que la fragilisation d’une partie des services publics ?

The French “loi organique relative aux lois de finances (LOLF)”: an imperfectly identified political object
 
Apart from its application to specific Ministries, little research has been done in social sciences about the French “loi organique relative aux lois de finances (LOLF)”. Passed in the summer of 2001 and gradually implemented between 2002 and 2006, the LOLF relies on a technocratic film and shape that makes it difficult to qualify in political terms. This presentation would like to identify it as fundamental to the process of jeopardizing public services, the process being based on objectivity through numbers. The LOLF is an instrument that is meant to order the implementation of all public policies. However, its importance and intended nature are frequently drowned in cumbersome lingo and in the neutralisation of preferential budget choices.
Against the mitigation of ideological differences and the pseudo neutrality of “performance” indicators, it is fair to say that when the State claims to have little money, it may be on account of a very clear political choice and of a socially built phenomenon. There is also room to ask, regarding the context of the LOLF and of its implementation, whether it could have led to something else (administrative simplification, qualitative increase of ministries efficiency or an end to absurd rigidity in how principles of public law are applied to budget) than the weakening of a set of public services.

 
Olivier Leproux (IDHE.S - Université Paris Ouest Nanterre)

La « Réussite éducative », une structuration facilitant sa dissipation ?

Apparue dans les années 1970-1980, la « politique de la ville » est concomitante du Nouveau Management Publique. Gouvernée par « contrat », elle est souvent pensée comme un outil de modernisation de l’action publique (Tissot, 2007). Notre objet, la « Réussite éducative » fut, pendant plusieurs années le plus important programme social de la « politique de la ville ». Postérieure à la LOLF, en marge de l’Éducation nationale, on n’y parle pas de services publics mais plutôt de « projets » et d’ « actions ». En comparaison avec l’hôpital ou l’école, la « Réussite éducative » est sans infrastructure. Son organisation démultiplie le recours à des institutions dotées de la personnalité juridique. Elle est « liquide » dans le sens où l’engagement de l’État y est minimal, réversible. L’argent n’y est pas immobilisé durablement (Lordon, 2010). Prise comme un tout, elle dépasse le risque de faillibilité. Non qu’elle ne puisse disparaître, au contraire, sa structuration même facilite sa dissipation.
L’observation de cette action publique, de sa genèse à son organisation, nous permettra dans un premier temps de présenter son caractère chimérique. C’est ensuite, en observant la mécanique de la baisse de ses financements et ses implications concrètes, que l’on montrera son haut degré de « liquidité ».

The policy of "Educational Success": a structure that helps its own dispersion?
 
The “city management policy” first appeared in France in the 70's and unfolded within the framework of « New Public Management ». This policy is often seen as a tool used for the modernization of french public action (Tissot, 2007). We will focus here on the “Réussite educative” ("Educational Success"), that was for several years the main social program of this « city management policy ». Developing on the margins of the National Education, it doesn’t deal with public services but rather with « projects » and « actions ». Unlike the policies directed at hospitals or schools, the “Educational Success” doesn't have specific infrastructures. Its organization resorts to many legal institutions. It is “liquid”, in a sense that the State is minimally and reversibly involved, and it doesn't freeze money durably (Lordon, 2010). Taken as a whole, it surpasses the risk of fallibility and its very structure tends to facilitate its dispersion. The observation of this public action, from its birth to its organization, will firstly enable us to present its specific characteristics. We will then look at the mechanics of its budget reduction and their concrete implications to show its high level of “liquidity”.


Participants

Bertillot Hugo hugo.bertillot@sciences-po.org
Bosvieux-Onyekwelu Charles charles.bosvieux-onyekwelu@normalesup.org
Daniel Brice brice.daniel@live.fr
Deffontaines Géry gery.deffontaines@mines-paristech.fr
Garcia Sandrine sandrine.garcia@dauphine.fr
Jany-Catrice Florence florence.jany-catrice@univ-lille1.fr
Juven Pierre-André pierreandre.juven@gmail.com
Le Cozanet Laurène laurene.le-cozanet@live.fr
Lemoine Benjamin benjamin.lemoine@dauphine.fr
Leproux Olivier olivier.leproux@u-paris10.fr
Miller Peter p.b.miller@lse.ac.uk
Ogien Albert albert.ogien@ehess.fr
Piron Damien damien.piron@ulg.ac.be
Sinigaglia Jérémy jsinigaglia@gmail.com
Vay Mélanie melanievay@noos.fr
Xing Jingyue jingyue.xing@gmail.com

 

13ème Congrès de l’AFSP à Aix-en-Provence du 22 au 24 juin 2015 à Sciences Po Aix

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