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Section Thématique 44
Modèles et instruments d’administration publique en Europe : l’Union européenne au prisme des phénomènes de circulation internationale
Public administration models and instruments in Europe: studying the European Union through the lens of international circulation
Responsables
Claire VISIER (Marie Curie Fellow, European Institute-Istanbul Bilgi University) clairevisier@bilgi.edu.tr
Magdaléna HADJIISKY (Enseignant-chercheur en Science Politique, Université de Strasbourg, SAGE / UMR 7363) mhadjiisky@unistra.fr
Présentation scientifiqueDates des sessions Programme Résumés Participants
Si la littérature sur les transferts de politiques publiques au niveau européen est riche et variée, les travaux interrogeant les administrations étatiques au prisme de l’intégration européenne restent assez rares. A l’exception notable de la décentralisation territoriale, le rôle de l’Union européenne (UE) dans les réformes administratives des Etats européens contemporains est peu étudié, même si le sujet a nourri des travaux marquants concernant les Etat-membres (Wright, Cassese 1996 ; Knill 2001 ; Eymeri 2008) ou les pays candidats (Dimitrova 2005 ; Goetz, Dimitrov, Wollmann 2006 ; Börzel, Risse 2012). Cette retenue scientifique trouve une explication partielle dans la lettre des Traités de l’UE, puisque l’administration publique des Etats-membres ne fait pas partie des compétences juridiques de l’Union (Mangenot 2005).
Pourtant, depuis les années 1990, les signes sont nombreux d’un investissement communautaire dans le domaine longtemps sanctuarisé de l’administration publique. Après avoir contribué à l’introduction d’une conditionnalité inédite concernant la « capacité administrative » des pays candidats (Dimitrova 2005, Tulmets 2006), la Commission européenne (CE) a tracé les contours d’une bonne « gouvernance européenne » (Georgakakis, de Lassalle 2007). Le Traité de Lisbonne encourage la « coopération administrative » entre Etats-membres (art. 197), ce qui tend à valider la notion d’« espace administratif européen » (Olsen 2002). Le contexte actuel de crise des « dettes souveraines » tend enfin à créditer les institutions internationales d’un droit de regard sur le fonctionnement des administrations nationales des pays de la zone Euro. La « modernisation de l’administration » fait partie des cinq grandes priorités de la stratégie Europe 2020, ce qui conduit les services de la CE à inclure ce domaine dans ses Recommandations politiques spécifiques par pays
Au plan international, les thématiques de la « réforme » et la « modernisation » de l’administration ne sont toutefois pas un terrain vierge en attente d’une fertilisation par les idées venues des institutions de l’UE. Ces thématiques ont été investies, au moins depuis les années 1980, par nombre d’acteurs internationaux, tels la Banque Mondiale, l’OCDE (Saussois 2006 ; Pal 2012), mais aussi les OING, les cabinets d’experts et de consultants (Saint-Martin 2004). L’investissement tardif et juridiquement fragile de l’UE sur le terrain des administrations étatiques entre donc en interaction avec celui d’autres organisations aux intérêts potentiellement divergents.
Dans quelle mesure, dès lors, l’UE peut-elle être considérée comme une instance principale d’encouragement et/ou d'accompagnement à la « réforme de l’Etat » des pays membres, candidats voire du voisinage ?
Les contributions de la Section thématique analyseront l’intervention des acteurs internationaux dans la fabrication de modèles et d’instruments d’administration publique, en l’envisageant comme un processus faisant intervenir des acteurs différents et des intérêts variés.
Cette perspective se distingue du courant des policy transfer studies (Dolowitz, Marsh 2000), qui comporterait ici le risque de présenter les logiques de dissémination et d’emprunts selon une vision top-down (Bulmer et alii 2007) et de réifier les modèles transférés, indépendamment des usages qu’en font les acteurs (Dumoulin, Saurugger 2010 ; Delpeuch 2008, Hassenteufel, De Maillard 2013). Plutôt que la notion de transfert, qui présuppose l’adoption intentionnelle d’un message univoque d’un émetteur vers un récepteur, la ST propose donc d’explorer le rôle des acteurs communautaires comme participant d’un processus de circulation internationale, phénomène non-linéaire et équivoque dont ils ne sont pas nécessairement les principaux initiateurs.
Les travaux de la ST suivront les deux thématiques transversales suivantes :
Les acteurs de la circulation internationale des modèles d'administration publique
Dans le domaine de l’administration publique, le terrain européen n’est pas le lieu de diffusion d’un modèle unifié reconnu, mais plutôt un espace d’interaction et de concurrence entre des acteurs multilatéraux et nationaux divers. Bien des évolutions administratives marquantes au niveau communautaire ont leur source dans les développements et préconisations d’autres OI, réseaux professionnels ou militants, intéressés, souvent depuis plus longtemps que la CE, aux questions de « bonne gouvernance ». Il est nécessaire ici de se défaire de la lecture en termes d’européanisation, qui risque de surdéterminer l’analyse en donnant à penser que les phénomènes en jeu renvoient à une spécificité « européenne ».
Il s’agira plutôt d’identifier les acteurs influents dans le phénomène circulatoire étudié et de tenter de hiérarchiser leurs rôles respectifs. Quelles configurations d’acteurs se mettent en place et quelle position y occupent les divers acteurs institutionnels de l’UE ? Les acteurs étudiés forment-ils des réseaux consolidés ? Constituent-ils des connections plus informelles ? Constate-t-on des formes d’externalisation vers les marchés de l’expertise ?...
Définitions, variations, glissements des modèles d’administration publique
L’une des hypothèses actuelles de la littérature internationale inspirée des administrative studies concerne l’émergence d’un nouveau type d’« Etat néo-wébérien » (Pollitt, Bouckaert 2004), que certains travaux présentent comme ayant constitué l’horizon implicite des recommandations communautaires auprès des pays candidats depuis les années 1990 (Meyer-Sahling 2011).
Les processus de préadhésion contemporains (Europe centrale et orientale, Turquie, Europe du Sud-Est) amènent-ils la Commission Européenne à favoriser la création d’un « acquis non formalisé » dans le domaine de l’administration publique (Verheijen 2003 ; Tragl 2005) ? Si tel est le cas, quelle part y occupent les instruments forgés sous l’étiquette du « New Public Management » et ceux présentés comme étant de « bonne gouvernance » ? A l’inverse, l’« espace européen administratif » se réduit-il aux vœux pieux d’experts surtout intéressés par la transférabilité des recommandations qu’ils diffusent ?
Une attention particulière sera portée aux modalités pratiques de l’action communautaire, à travers l’analyse de ses instruments. Comment et jusqu’où les instruments (benchmarking, agencification, RIA, audit externe, etc.) participent-ils à la fabrique de « modèles » administratif ? Les contributions porteront sur divers pans de l’action publique (santé publique, sécurité alimentaire, éducation…), tant il est vrai que les instruments préconisés dans un secteur peuvent avoir une conséquence transversale sur l’ensemble du fonctionnement étatique.
Les instruments n’étant pas politiquement et socialement neutres (Lascoumes, Le Galès 2005), leur étude pourra contribuer à dégager des lignes de légitimation de la mise en comparaison des administrations nationales. La circulation internationale des instruments d’administration publique suppose en effet une « mise en universalité » nécessaire à leur « transférabilité ». Selon les secteurs et les terrains d’enquête, comment rend-t-on « international » (ou « européen ») un instrument d’administration publique ? La mue s’opère-t-elle prioritairement par l’usage d’un discours de légitimation fondé sur un motif présenté comme « universel » (droits de l’homme, sustainability, lutte contre la corruption, etc.) ou bien à travers une technicité processuelle tournée vers la mise en réforme (mise en indicateurs ou en « standards », définition de benchmarks, de procédures de suivi, etc.) ?
Since the 1990s, numerous signs have pointed to the unprecedented investment of the European Union (EU) in the previously off-limits domain of public administration. Having contributed to the introduction of a new conditionality concerning ‘administrative capacity’ of the candidate countries (Dimitrova 2005, Tulmets 2006), the European Commission (EC) has defined a good “European governance” (Georgakakis, de Lassalle 2007). The Treaty of Lisbon encourages ‘administrative cooperation’ between Member States, which lends credence to the notion of ‘European administrative space’ (Olsen 2002).
This Thematic Section is intended to analyse this development by replacing the activity of European actors in an international and transnational perspective. It will consider the extent to which the EU can be considered as a key source of encouragement and/or monitoring of ‘State reform’ in Member States, candidate countries and neighbouring countries.
The actors of the international circulation of public administration models
In the public administration domain, Europe has not witnessed the diffusion of a unified recognised model, serving instead as a space of interaction and competition between various multilateral and national actors. Many notable administrative evolutions at the Community level have been inspired by recommendations made by other IOs and networks of professionals and activists whose interest in ‘good governance’ matters often predates that of the Commission’s.
This Thematic Section will instead focus on identifying influential actors in the circulation under study and attempting to hierarchise their respective roles. Participants will strive to establish whether these actors form consolidated networks or informal connections, and whether forms of externalisation towards the markets of expertise can be noted.
Instead of the concept of transfer, which entails the intentional adoption of a univocal message transmitted by a sender to a receiver, we suggest exploring the role of Community actors as participation in an international circulation process, a non-linear and equivocal phenomenon of which they are not necessarily the main initiators.
Definitions, variations and shifts in public administration models
One of the current hypotheses of the international literature inspired by administrative studies is the emergence of a new type of ‘neo-Weberian state’ (Pollitt, Bouckaert 2004). We will ask whether the ongoing pre-accession processes (in Central and Eastern Europe, Turkey and South-eastern Europe) lead the European Commission to encourage the creation of a ‘non-formalised acquis’ in public administration (Verheijen 2003; Tragl 2005) and if so, in what form.
Particular attention will be paid to the practical modalities of EU policy through the analysis of policy instruments. How and to what extent do instruments such as benchmarking, agencification, RIA and external audit contribute to the making of administrative ‘models’?
Références
BÖRZEL T., RISSE T., 2012, «From Europeanization to Diffusion», West European Politics, 35, 1, p. 1-19.
BULMER S., DOLOWITZ D., HUMPHREYS P., PADGETT S., 2007, Policy Transfer in European Union Governance: Regulating the Utilities, Routledge.
CASSESE V., WRIGHT V., 1996, La recomposition de l’Etat en Europe, Paris, La Découverte.
DELPEUCH T., 2008, « L’analyse des transferts internationaux de politiques publiques : un état de l’art », Question de recherches du CERI, 27.
DIMITROVA A., 2005, «Europeanization and civil service reform in Central and Eastern Europe», in Schimmelfennig F., Sedelmeier U., (dirs.), The Europeanization of Central and Eastern Europe, Ithaca and London, Cornell University press.
DOLOWITZ, D. P., MARSH, D., 2000, « Learning from Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy Making”, Governance, 13 (1), p.5-24
DUMOULIN L., SAURUGGER S., 2010, ”Les policy transfer studies : analyse critique et perspectives », Critique Internationale, n°48, p.9-24.
EYMERI J.-M., PIERRE J., 2011, Administrative Reforms and Democratic Governance, London, Routledge.
GEORGAKAKIS, de LASSALLE, dirs., 2007, La « nouvelle gouvernance européenne ». Genèses et usages politiques d’un Livre blanc, Strasbourg, Presses Universitaires de Strasbourg.
GOETZ K. H., DIMITROV V., WOLLMANN H., 2006, ”Post-Communist Executive and European Governance”, in Schuppert G. F., ed., The Europeanisation of Governance, Berlin, Nomos, p.93-134.
HASSENTEUFEL, P., de MAILLARD, J., « Convergence, transferts et traduction. Les apports de la comparaison transnationale », Gouvernement et action publique, 3, 2013, p.377-393
KNILL C., ed., 2001, The Europeanisation of National Administrations, Cambridge, Cambridge University Press.
LASCOUMES P., LE GALES P., 2004, « L’action publique saisie par ses instruments », », in Pierre Lascoumes, Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po.
MANGENOT M., (dir.), 2005, Administrations publiques et services d’intérêt général : quelle européanisation ?, Maastricht, Institut européen d’administration publique.
MEYER-SAHLING J.-H., 2011, “The Durability of EU Civil Service Policy in Central and Eastern Europe”, Governance 24(2, p.231-260.
OLSEN J. P., 2002, Towards a European Administrative Space?, ARENA Working Papers, 26.
PAL L. A., 2012, Frontiers of Governance: The OECD and Global Public Management Reform, New York, Palgrave Macmillan.
POLLITT Ch., BOUCKAERT G, 2000, 2004, Public Management Reform: a Comparative Analysis, New York, Oxford University Press.
SAINT-MARTIN, D., 2000, Building the New Managerialist State. Consultants and the politics of public sector reform in comparative perspective, Oxford, Oxford University Press
SAUSSOIS J.-M., 2006, "L'action diffusionniste de l'OCDE dans sa propagation du discours sur les nouvelles pratiques en matière de management public", in DREYFUS F., EYMERI J.-M., eds., Science politique de l'administration, une approche comparative, Collection Etudes politiques, Éditions Economica, 14 p.
Tragl S., 2005, « L’adaptation des structures centrales dans les nouveaux Etats-membres », Revue Française d’Administration Publique, 2, 114, p.269-280.
TULMETS E., 2006, ”L’adaptation de la méthode ouverte de coordination à la politique d’élargissement de l'UE : l’expérience des jumelages institutionnels en Estonie et en Hongrie », Politique Européenne, n°18, p.155-189
VERHEIJEN T., 2003, « L’administration publique en Europe centrale et orientale : apparition d’un modèle « sui generis » ou avatar des traditions européennes ? », Revue Française d’Administration Publique, 105-106, p. 95-108.
Les travaux de la Section Thématique se dérouleront sur les sessions suivantes :
Session 3 : mardi 23 juin 9h00 – 12h00
Session 4 : mercredi 24 juin 14h00
– 17h00
Lieu : voir le planning des sessions
Axe 1 / La fabrique des modèles et instruments internationaux : configurations circulatoires, logiques d'acteurs et d'intérêts
Magdaléna Hadjiisky (Université de Strasbourg, SAGE / UMR 7363) : Introduction de l’axe 1
Laure Delcour (Projet 7ème PCRD CASCADE, Maison des Sciences de l’Homme, Paris)
La mise en pratique des modèles de réformes de l’administration publique dans la politique de voisinage: experts et usage de l’expertise aux frontières de l’Union européenne
Romuald Normand (Université de Strasbourg, SAGE / Sociétés, Acteurs et Gouvernement en Europe, UMR 7363)
La circulation des technologies de la preuve à l’échelle internationale. Une reconfiguration de l’administration publique dans les politiques d’éducation de la santé
Bartolomeo Cappellina (Sciences Po Bordeaux, Centre Emile Durkheim)
Evaluer l’administration de la justice dans les pays européens. Une co-construction entre UE et conseil de l’Europe
Mehdi Arrignon (AgroParisTech- UMR Métafort - Mutations des activités, des espaces et des formes d’organisation dans les territoires ruraux)
Les acteurs européens de la circulation des normes administratives dans le secteur de l’emploi
Les contributeurs seront discutés par les intervenants de l’axe 2.
Axe 2 / La fabrique des modèles et instruments internationaux : la production par les usages ?
Les contributeurs seront discutés par les intervenants de l’axe 1.
Elsa Tulmets (Centre d’Etudes et de Recherches Internationales, Sciences Po, Paris)
Interactions as a revealing process of the promoted administrative models : the case of the neighbourhood policy / Eastern neighbourhood
This communication proposes to explore the reasons and ways that the European Union (EU) has used to get involved into the field of public administration and how it promotes institution building in the context of the European neighbourhood policy. It looks at the way EU institutions and EU member states (cases of Germany and Estonia) interact in the processes of definition and translation of norms to be exported in the Eastern neighbourhood.
Romuald Normand (Université de Strasbourg, SAGE / Sociétés, Acteurs et Gouvernement en Europe, UMR 7363)
“What works?”: From Health to Education, the Making of the European Evidence- Based Policy
Evidence-Based Policy has become a golden rule in the evaluation of public action while it attracts more and more policy-makers. In analysing the emergence of new epistemic and political configurations in the USA and the UK, the paper traces the genealogy of evidence-based policy in education and health and the way come conceptions and technologies have circulated worldwide. It shows how these new technologies of evidence transform social policies and the role of the State while they challenge the legitimacy of social sciences in its empirical design and work. It describes how a new epistemic governance is progressively institutionalized to restructure the links between research and practice in the European space with some adverse effects on humanities and social sciences.
Bartolomeo Cappellina (Sciences Po Bordeaux, Centre Emile Durkheim)
Evaluating the judicial administration in European countries. A joint construction between the European Union and the Council of Europe?
This contribution focuses on the European space of policy-making related to judicial systems evaluation. The study builds on the analysis of the policy instruments developed by the CEPEJ (Council of Europe) and the DG Justice (European Commission) in order to enhance knowledge and comparability of European countries’ judicial administrations. By studying the creation of these tools and the actors implied in their elaboration it is shown that the European Union is not necessarily the main instance of inspiration for boosting State reform in the judicial domain. Nonetheless, the EU participates in the circulation of knowledge and best practices concerning judicial administration matters by nourishing and seizing the instruments developed at all levels of judicial governance. The result of these “strange loops” is then a system of joint construction and circulation of policy instruments that goes far beyond the top-down and bottom-up dynamics largely studied by the discipline.
Mehdi Arrignon (AgroParisTech- UMR Métafort - Mutations des activités, des espaces et des formes d’organisation dans les territoires ruraux)
The European actors and circulation of norms in the employment sector
In this article we analyse policy transfer in employment sector, focusing on the Mutual Learning Programme. We reintroduce in the analysis of the Open Method of Coordination sociological questions about power and social interactions: how do policy elites interact during European meeting? What is the impact of global circulation of policies and models in the European framework? First we show that European meetings in the context of the Open Method of Coordination are not pluralistic. Then we analyse how the Mutual Learning Programme reproduces and reinforces inequalities between actors in the European coordination process.
Marc Smyrl (Université Montpellier 1, CEPEL - Centre d’Etudes Politiques de l’Europe Latine, UMR 5112) et Ceren Ark (Université Paris 1, CESSP - Centre européen de sociologie et de science politique, UMR 8209)
“A Bundle of Dispositions,” but which Ones? European Networks and Local Policy in a District of Istanbul
Wildavsky and Majone (1979) famously characterized implementation as guided by the “bundle of dispositions” embodied in any policy initiative. Le Gales and Lascoumes (2005) analyze policies as “instruments” of government. Both imply that outcomes can be influenced – if not determined – by the policy tools provided, without close monitoring, much less direct control. While applied initially to national implementation dynamics, this approach predicts indirect but effective transfer of policy models – and outcomes – across national or organizational borders, central both to the EU’s “soft harmonization” and initiatives encouraging adoption of “best practices.”We revisit these propositions through detailed analysis of implementation in a low-income neighborhood of Istanbul of an income-support system supported by the European Network of Living Labs. Created in 2006 by a decision of the European Union this entity is meant to promote “open innovation networks” that put technology in the hands of citizens. It is the context of such a “living lab” that a Turkish district municipality developed an instrument for social policy. Available to the lowest income households the “support card” is a smart card used for as a vehicle for income support policies. Among the advantages claimed for this instrument are its discretion and flexibility and its role in empowering women. Less publicized is its capacity as a potent instrument for generating and solidifying partisan support as activists for the ruling party assist, and often supplant, municipal civil servants in assessing eligibility, processing applications, and more generally serving as gatekeepers for the program’s benefits. To this end, the paper proceeds in two sections. The first traces the origins and development of “open innovation networks” and considers the type of instrument they are meant to produce and the dispositions embodied in such instruments. The second considers the application of the model to the implementation of a concrete policy instrument, the support card, and to the “bundle of dispositions” that it displays. From this, we draw the conclusion that to understand the transition from instruments to action, we must take a careful look at the actors, and at their own dispositions, as opposed and in addition to those of any policy instrument.
Laure Delcour (Projet 7ème PCRD CASCADE, Maison des Sciences de l’Homme, Paris)
The implementation of public administration reform in the European Neighbourhood Policy: Experts and uses of expertise in the EU’s eastern neighbourhood
Over the past decade, a rich literature has developed on the transfer of EU policy and institutional templates to neighbouring countries (Lavenex et Schimmelfennig 2009 ; Börzel et Risse 2012 ; Langbein et Börzel 2013). However, the bulk of publications has focused on the mechanisms and outcomes of EU policy transfer, whereas less attention has been dedicated to studying the actors involved in both the diffusion and adoption of EU norms. My presentation contributes to bridging existing gaps by applying an actor-centred approach to the study of the ENP. First, it identifies the actors involved in the production and implementation of public
administration reform models. Second, it scrutinises the dynamics of interaction between the multiple agents engaged in the policy transferprocess in the reception context. What kind of expertise does the EU mobilise to foster public administration reforms in its eastern neighbourhood ? To what extent does the diffusion of EU templates create opportunities or obstacles for domestic and international actors ? How do these actors use EU’s policy templates and instruments ? How do actors engaged in the implementation of EU-driven public administration reforms interact?
My presentation builds upon qualitiative research conducted in four post-Soviet countries (Amenia, Georgia, Moldova and Ukraine), focusing on EU-induced public administration reforms in two policy sectors (food safety and migration).
Anouck Corte Real (ANR TRANSFAIRE, Institut d’Etudes Anatoliennes, Istanbul)
Circulation, limits or ambivalence of EU democratization "model"? Transparency and Democratic Control of Armed Forces in Turkey
Despite the demilitarization of Turkish politics which has followed the victory of AKP, EU negotiations and harmonization reforms, Turkish military budget and holding continue to escape parliamentary scrutinity and to some extend EU political criteria. What this Turkish military economic power’s “resistance” means in terms of EU civil-military « model »? To answer this question from a socio-historical perspective we will analyze in the first part the genesis of EU political conditionalities over Turkish Armed Forces. We will highlight the historicity and formation of the EU « model » of Democratic Control of the Armed forces (DCAF) by analyzing NATO’s influence, past EU enlargement experiences and neoliberal benchmarking practices. In the second part, we will focus on the articulations and gaps between EU political conditionalities over Turkish military power and EU economic transparency constraints. May it be democratic accountability, visibility, stability, corporate governance, meanings of EU transparency principles are plural and subject to reappropriation. Far from revealing only the misuses and limits of EU democratization process, the « resistance » of Turkish military economic power also materializes EU trade-offs between economic and political criteria.
Laure Celerier (Département comptabilité contrôle de gestion, HEC - Ecole des Hautes Etudes Commerciales, Paris)
Domesticating the Trojan horse. The trial of the implementation of internal auditing in French State control services
Qualitative accounting literature has already emphasized both the plasticity of audit (Power 1994, 1999, 2010; Mennicken 2010) and the changes in the representations of control that its introduction can trigger (Power 1994). Yet, sociological studies of audit have remained scarce (Mennicken 2010). In this research, I explore how internal audit (IA) can simultaneously be diversely understood and change representations of control in the French State administration, where it was introduced in a 2011 reform that complies with requirements from the European Union. I have conducted 50 semi-structured interviews with controllers who voluntarily committed themselves to the development of IA. The sociology of trials (Latour 2001; Muniesa & Linhardt 2011) is mobilized in this research. The 2011 reform can be understood as a trial of explicitness for State control. The promotion of IA in line with international norms, and an understanding of audit as a profession, can be associated with a bourgeois ethos of controllers, while a more distant commitment to IA – made of interest for a new method and suspicion towards what is perceived as a Trojan horse of diverse interests – is consistent with an aristocratic ethos. Both ethos are confronted in a trial of strengths where “pollution and purity claims” (Douglas 2002) are used by controllers to discredit their colleagues. Finally, all of those committing themselves in favour of IA agree on the importance of controlling controllers so as to render their work more efficient.
Arrignon Mehdi mehdi_arrignon@yahoo.fr
Ark Ceren ceren_ark@hotmail.com
Cappellina Bartolomeo bartolomeo.cappellina@gmail.com
Celerier Laure laure.celerier@hec.edu
Corte Real Anouck cortecorto@yahoo.fr
Delcour Laure laure.delcour@sciencespo.fr
Hadjiisky Magdaléna mhadjiisky@unistra.fr
Normand Romuald rnormand@unistra.fr
Smyrl Marc marcsmyrl@yahoo.com
Tulmets Elsa elsa.tulmets@sciencespo.fr
Visier Claire clairevisier@bilgi.edu.tr
13ème Congrès de l’AFSP à Aix-en-Provence du 22 au 24 juin 2015 à Sciences Po Aix
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