Politisation(s) et professionnalisation(s) de la fonction publique territoriale

Process(es) of politization and professionalization in the French local civil service

Responsables scientifiques :

La fonction publique territoriale (FPT) a jusqu’ici suscité peu d’intérêt scientifique. Elle représente pourtant un tiers de l’emploi public : les vagues de décentralisation ont considérablement élargi son périmètre d’intervention et les réformes territoriales ont conduit, par redistribution, à l’essor des services métropolitains et régionaux. Au-delà de l’intérêt propre à l’objet, l’étude des évolutions de la FPT constitue une entrée féconde pour interroger plus largement les transformations de l’action publique, en particulier les liens entre décisions du personnel politique et mise en œuvre des politiques publiques par les agent·es.

La question de la politisation de la FPT a jusqu’ici été envisagée au niveau des sommets de direction par les différences entre politisation fonctionnelle et partisane (Dion 1986, Biland 2011b), et au niveau des exécutant·es par les enjeux de recrutement social et des pratiques clientélaires. Mais le déclin de ces derniers reflète moins une disparition de la politisation de la fonction publique territoriale que sa reconfiguration (Mattina 2023). Ceci invite à actualiser notre connaissance des interactions entre exécutifs politiques et personnels administratifs,et à ne pas réserver la question de la politisation du travail aux seul·es cadres de direction. Concrètement, nous nous intéresserons aux articulations et aux tensions entre politisation et professionnalisation de l’activité des agent·es. Pour contribuer à cette perspective, deux axes de discussion animeront cette section thématique :

1/ La distance entre l’exécutif et les personnels  chargés de la mise en œuvre des politiques publiques est moindre dans le cas des EPCI à fiscalité propre et des collectivités territoriales que dans celui des services dépendant du centre politico-administratif. Pour cette raison, les services – en particulier municipaux, du fait de l’ancienneté de l’échelon communal en France – ont longtemps été frappés de discrédit et accusés de servir les intérêts du maire plutôt que ceux des administré·es (Le Goff, 2008, p. 11). Cette situation s’est ensuite renversée, les services et les exécutifs territoriaux profitant du retour en grâce de la rhétorique des particularités territoriales et de la proximité (Le Bart, Lefebvre, 2005). Les intérêts du personnel politique et des agent·es ne sont pas pour autant identiques. Certaines  tensions sont susceptibles d’apparaître quand le pilotage exercé par les premiers menace la stratégie de présentation professionnelle et le mandat des seconds, fondée sur l’observation de neutralité, l’autonomie et l’expertise technique (Quintin 2025). Cet écart soulève les questions suivantes : que font les personnels territoriaux  de leur relation structurelle  au politique ? Quelles formes prennent les injonctions politiques adressées aux professionnel·les, et comment s’en accommodent-ils et elles dans leur quotidien de travail ?

2/ La fonction publique territoriale est traversée par deux dynamiques partiellement contradictoires émanant du politique. D’un côté, la pression budgétaire appliquée aux collectivités locales et aux intercommunalités (Le Lidec, 2020) accentue le recours  à la contractualisation (Chataigner, Soulat, 2019), génératrice d’incertitudes et posant des enjeux de stabilisation des relations professionnelles (Gaboriau, 2019). Dans ce contexte, l’insatisfaction des agent·es peut se résoudre par la mobilité géographique, laquelle devient de plus en plus fréquente (Biland, 2011a) et contribue à dessiner le déclin des  « cultures maison » locales. D’un autre côté, on assiste  à une formalisation des modes de recrutement  et de la socialisation aux rôles professionnels ainsi qu’à une délégitimation des savoirs pratiques et des dispositions extra-professionnelles liées à l’autochtonie ou aux positions de  classe (Siblot, 2006). Cette valorisation de compétences spécifiques nourrit les revendications de reconnaissance de spécificités liées à certains métiers (Mével, 2024), lesquelles alimentent l’érosion d’une identité professionnelle commune à la FPT. Comment les agent·es réagissent à ces évolutions mêlant précarité statutaire et institutionnalisation de leurs compétences ? Comment se déploient les processus de professionnalisation des différents métiers, et entraînent-ils la consolidation ou l’effritement de l’identité de « la territoriale » ?

The French local civil service (“fonction publique territoriale”, shortened as FPT) has so far drawn little scientific interest, despite the fact that it accounts for a third of public sector employment. Waves of decentralization have indeed considerably expanded its scope of intervention, and territorial reforms have led to the growth of metropolitan and regional services through multiscalar redistribution. In addition to the sheer interest lying in the subject for itself, studying the evolution of the FPT thus provides an opportunity to examine more broadly the changing nature of public action, particularly the links between decision-making by local government and the implementation of public policies by civil servants.

The question of the politicization of the civil service has hitherto been raised at the senior management level – through the differences between functional and partisan politicization (Biland, 2011b) – and at the executive level – with the issues of social recruitment and clientelist practices. The decline of the latter indicates less a disappearance of the politicization of the local civil service than its reconfiguration (Mattina 2023). This leads us to update our knowledge of the interactions between political executives and civil servants, and not to confine the issue of the politicization of work to upper management alone. The aim of this session is thus to study more broadly the connections and tensions between the politicization and professionalization of civil servants’ activities. To contribute to this perspective, communication proposals will focus on the following axes:

1/ The distance between the executive and the agents responsible for implementing public policies is smaller in the case of intercommunal structures operating their own taxation system (“EPCI à fiscalité propre”) and local governments than in the case of services subordinate to the political-administrative centre. For this reason, local services—particularly municipal services, given the long history of the municipal level in France—have long been discredited and accused of serving the interests of the mayor (Le Goff, 2008). This situation was then overturned, with services and local executives benefiting from the restored popularity of rhetoric on public action fitting territorial particularities and proximity (Le Bart, Lefebvre, 2005). However, the interests of civil servants and politicians are not perfectly aligned, and tensions can arise when the former’s management style threatens the latter’s strategy of professional presentation, grounded in the observation of neutrality, autonomy and technical expertise (Quintin 2025). This leads to the following : how do civil servants deal with their structural link to politics? How are political injunctions addressed to professionals shaped, and how do they accommodate them?

2/ The local civil service is undergoing two partially contradictory dynamics, which both can be linked to political power. First, the budgetary pressure applied to local and intercommunal authorities (Le Lidec, 2020) encourages the extensive use of contractualization (Chataigner, Soulat, 2019), which generates uncertainty and poses challenges for the stabilization of professional relationships (Gaboriau, 2019). In this context, employee dissatisfaction can be resolved through geographical mobility, an exit strategy becoming increasingly common (Biland, 2011a) and contributing to the end of the local, “in-house cultures”. We can then observe a formalization of selection and socialization into professional roles, and the delegitimization of practical knowledge and extra-professional dispositions linked to autochthony or class features (Siblot, 2006). This emphasis on professional skills fuels demands for recognition of the specificities of certain professions (Mével, 2024), which in turn fosters the erosion of a common professional identity within the territorial public service. These transformations raise the following questions: how do agents react to the combination of statutory precariousness and the institutionalization of their skills? And how are the processes of professionalization of different occupations unfolding, and are they leading to the consolidation or erosion of the identity of “la territoriale”?

Références

BILAND É., 2011a, « Fonction publique territoriale : de la mobilité interne à la mobilité spatiale ? », Travail et Emploi, 127, p. 53‑66.

BILAND É., 2011b, « Les transformations générationnelles de la politisation dans les collectivités territoriales », Politix, 96, 4, p. 17‑37.

BILAND É., 2014, « La fonction publique territoriale et la réforme de l’État », dans Le GALÈS P. et VEZINAT N. (éd.), L’État recomposé, France, Presses Universitaires de France, p. 73‑85.

BILAND É., 2017, « Trop de fonctionnaires territoriaux ? Dits et non-dits d’une fausse évidence », Revue française d’administration publique, 164, 4, p. 765‑781.

BOTTINI F., 2015, « L’impact du New public management sur la réforme territoriale », Revue française de droit administratif, 04, p. 717‑726.

CHATAIGNER N. et SOULAT L., 2019, Les caractéristiques de l’emploi public dans la fonction publique territoriale, Caisse des Dépôts, coll. « Questions Politiques Sociales – Les études », 12 p.

DION S., 1986, « La politisation des administrations publiques: éléments d’analyse stratégique », Canadian Public Administration, 29, 1, p. 95‑117.

GABORIAU M., 2019, « Faire travailler sans contrat dans la fonction publique. Gestion quotidienne de l’incertitude et préoccupations morales », Revue française de sociologie, 60, 1, p. 43‑69.

LE BART C., 2017, Les Maires : Sociologie d’un rôle, Presses Universitaires du Septentrion, 228 p.

LE BART C. et LEFEBVRE R., 2005, La proximité en politique : Usages, rhétoriques, pratiques, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 501 p.

LE GOFF T., 2008, Les maires, nouveaux patrons de la sécurité ?, Rennes, Presses Universitaires de Rennes.

LE LIDEC P., 2020, « Entre desserrement et resserrement du verrou de l’État. Les collectivités françaises entre autonomie et régulations étatiques », Revue française de science politique, 70, 1, p. 75‑100.

MATTINA C., 2023, « Des pratiques ordinaires et pourtant fort dénoncées. Réflexions sur la dimension clientélaire des politiques publiques à partir du laboratoire marseillais », Revue internationale de politique comparée, 30, 3‑4, p. 53‑77.

MAYNTZ R. et DERLIEN H., 1989, « Party Patronage and Politicization of the West German Administrative Elite 1970–1987 ‐ Toward Hybridization? », Governance, 2, 4, p. 384‑404.

MÉVEL A., 2024, Des polices uniformes ? Une comparaison de la participation des polices municipales à la production locale de l’ordre dans trois grandes villes françaises, Thèse, Université de Rennes, Rennes.

PINSON G., 2009, Gouverner la ville par projet : urbanisme et gouvernance des villes européennes, Presses de Sciences Po.

QUINTIN S., 2025, En quête de respectabilité. Une ethnographie comparée du travail des personnels municipaux au bas de l’échelle, Thèse, Université de Rennes 2, Rennes.

SIBLOT Y., 2006, « Chapitre 8. « Professionnaliser » l’accueil à la mairie et au centre social », Académique, p. 265‑303.