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L’État au prisme de l’urgence et des crises

Emergencies and crises of the state

Responsables scientifiques
Olivier Borraz (CSO, CNRS, Sciences Po) olivier.borraz@sciencespo.fr
Lydie Cabane (CARR, London School of Economics) l.cabane@lse.ac.uk

Les attaques terroristes de 2015 et 2016 ont mis sur le devant de la scène la gestion de l’urgence, via l’état d’urgence de façon la plus visible, mais aussi au travers la généralisation d’un discours politique qui utilise le prisme de l’urgence pour justifier des réformes dans un ensemble de secteurs affectés par « la crise » : chômage, emploi, qualifiés par le président de la République d’« état d’urgence économique et social ». Ce discours contribue à légitimer l’établissement de priorités et de choix budgétaires dans un contexte de ressources limitées. S’il apparaît d’ores et déjà nécessaire pour les sciences sociales de commencer à prendre du recul pour analyser ce que ces dispositifs font à l’État et au gouvernement des sociétés, il faut également les remettre en perspective avec des transformations de l’État engagées depuis plus d’une décennie. En effet, ces développements récents s’inscrivent dans un mouvement en cours depuis le milieu des années 2000 de mise à l’agenda et d’institutionnalisation de la gestion de crise et des urgences au sein des États européens. Ce souci s’est traduit par la multiplication d’organisations, de plans ou d’outils dédiés à l’urgence et à la gestion de crise tant dans les organisations internationales (Revet 2009; Boin et al. 2013) qu’au sein des États (Bossong & Hegemann 2015).

Cette dynamique récente invite à réexaminer les interprétations qui se sont jusqu’à présent attelées à saisir l’urgence. Deux principales interprétations ont dominé dans les sciences sociales. La première, portée par un ensemble de travaux critiques portés notamment par le philosophe italien Agamben (2003), et largement inspirée par les États-Unis de l’après 11 septembre, insiste sur le caractère exceptionnel de ces dispositifs qui dérogent à l’État de droit. Une autre interprétation insiste sur les turbulences d’un monde instable, la fragilité des réseaux, la vulnérabilité inhérente de nos sociétés dans un monde globalisé (Boin 2009). Quelques travaux récents (Adey et al. 2015; Revet & Langumier 2013) se sont cependant attachés à analyser empiriquement et de manière critique ces outils pour saisir ce qui s’y joue politiquement.

Ce panel entend aller au-delà des discours généralistes sur l’état d’exception ou les crises pour étudier le fonctionnement au concret de ces dispositifs, leurs genèses, et leurs conséquences sur le fonctionnement de l’État. En ce sens, les dynamiques de crise opèrent non seuleent comme une fenêtre d’opportunité politique (Dobry 2009; Roger & Aït-Aoudia 2015), ou un moment d’affirmation et de justification du pouvoir (Gilbert 1992) ; mais il importe aussi de saisir la façon dont les situations de crises sont aujourd’hui façonnées par un ensemble de discours, dispositifs, outils qui contraignent les situations, orientent les actions et les possibilités d’en faire sens.

Le panel propose aussi de replacer ces outils et dispositifs dans une analyse des transformations de l’État qui se jouent à la fois dans ces situations d’urgence et les dispositifs qui les accompagnent (Hay 1999; Jessop 2015) : qu’est-ce que ces réformes disent, génèrent, engendrent comme transformations de l’État ? Dans quelle mesure ces dispositifs résultent-ils ou participent-ils de réformes néolibérales ou sécuritaires ? Qu’implique pour l’État la focalisation sur la gestion de crise et le traitement de et dans l’urgence au détriment des dynamiques sociales, économiques et politiques profondes à la source des événements perturbateurs que sont les crises ?

Deux principaux axes de discussion pourront être envisagés.

− Comment fonctionnent ces mesures d’exception et d’état d’urgence ? Quelles répercussions ont-elles sur l’État ? Comment s’articulent ces politiques au sein du fonctionnement « normal », routinier, ordinaire de l’État ? Que signifie gouverner dans un régime d’urgence ? On pourra également s’interroger sur le rôle de l’État tel qu’il ressort de ses dispositifs et des épreuves de l’urgence : dans quelle mesure la gestion de l’urgence traduit-elle un renforcement ou une extension de l’État ?

− Une seconde ligne d’investigation cherchera à contextualiser ce traitement de l’urgence au regard de la multiplication des dispositifs de gestion de crise : d’où viennent ces dispositifs de gestion d’urgence ? Dans quelle mesure diffèrent-ils ou pas des précédentes formes de gestion de l’urgence ? Comment se développent-ils dans des secteurs de politiques publiques a priori fort différents ?Dans quelle mesure participent-ils de réformes néolibérales ou constituent-ils une réponse aux ‘crises’ de l’État engendrées par la réduction des ressources budgétaires (Lodge 2013) ? Ces genèses et mises en œuvre pourront être inscrites dans une perspective européenne, pour retracer et comparer l’origine transnationale des outils, réformes et concepts déployés.

Cette section thématique est ouverte aux travaux empiriques portant sur les dispositifs de gestion de crise et de l’urgence dans différents domaines, ainsi qu’aux travaux s’inscrivant dans une perspective européenne et internationale.

Terrorist attacks in Paris in 2015 and in Brussels in 2016 have brought to light emergency management, with the declaration of a state of emergency in France and the adoption of measures to tackle terrorism. This is not an isolated trend; political discourses more and more commonly refer to the ‘urgency’ of current economic and social situations in order to justify reforms in a wide number of ‘crisis’ ridden policy domains, such as unemployment and economic growth (recently described by the French president as a “state of social and economic emergency”). This echoes attempts by the EU commission to tackle youth unemployment through ‘crisis management’ policies. Such discourses contribute to the legitimization of priority-settings in policy making as well as budgetary choices in a context of limited resources.

However, these measures are not simply “exceptional” responses to the terrorist attacks, but they are also part of state transformations that have taken place over the last decade. Since the mid-2000s, crisis and emergency management have become prominent features of European states and they figure high on political agendas. Crisis management organisations, contingency plans, emergency procedures have been institutionalised and diffused throughout state institutions (Bossong & Hegemann 2015), in different policy domains, as well as within the European Union (Boin et al. 2013) and international organisations (Revet 2009).

These dynamics require that we reexamine the interpretations of emergencies and state of exception that have dominated social sciences since 2000. A first line of analysis, based on the work of the philosopher Gorgio Agamben (2003) and the post-9/11 situation in the USA, insists on how emergency is a ‘state of exception’ derogatory to the normal rule of law. Another interpretation insists on the turbulence, the instability and the vulnerability of contemporary societies in today’s interconnected and global world (Boin 2009). Some recent works (Adey et al. 2015; Revet & Langumier 2013) have attempted to analyse empirically and critically these devices and organisations in order to understand their functioning and political dimension.

This panel seeks to go beyond a general analysis of states of exception or crisis, in order to study the functioning of these devices, their genealogies, and consequences on how states work. In this sense, crisis dynamics should not only be seen as windows of opportunities (Dobry 2009; Roger & Aït-Aoudia 2015), or moments for reaffirming political power (Gilbert 1992); they are also constrained by discourses, devices, instruments and institutions dedicated to crisis management that shape meaning and possibilities to act. Furthermore, these tools and moments may precipitate, allow for, or generate long-term transformations of the state (Hay, 1999; Jessop 2015). What do these reforms reveal of state transformations in Europe over the past fifteen years? To what extent do they result from or contribute to neoliberal or security oriented reforms? What does this focus on crisis management and emergencies imply for the political regulation of social, economic and political dynamics at the root of crises?

Two main themes will be discussed:

− How do emergency measures and policies operate? What are their consequences on state structures? How do they allow politicians to promote policies that contribute to a reshaping of the state? How do emergency measures coexist with routine policy-making? What does governing under emergency mean? To what extent does the management of crisis and emergencies allow for an extension or reinforcement of the state in different policy domains?

− A second line of inquiry will seek to contextualise the current focus on emergency and put into perspective the multiplication of crisis management organisations within states. What are the origins of such organisations? How are they developed in different policy domains? The European and transnational origins of such measures, concepts and tools should be explored, as well as their impacts on states. To what extent do they contribute (or not) to neoliberal reforms of the state, or at least, what role do they play within the neoliberal state?

This panel is open to empirical works addressing crisis and emergency management in various policy domains as well as comparative and international perspectives.

Yasmine Bouagga (CNRS, Triangle) et Mathilde Pette (Université de Perpignan), L’État et la « crise des réfugiés » : urgences et improvisations

Clément Morier et Thomas Meszaros (Université Lyon III), L’État, l’urgence et les crises. Opportunités et dangers d’une gouvernance dans l’urgence et l’exceptionnalité

Josselin Dravigny (CED, Sciences Po Bordeaux), De quelles crises parlons-nous ? La gestion des frontières extérieures de l’Union européenne face aux « crises » terroriste et migratoire

Gabriel Blouin (Virginia Tech), La santé comme crise. Une politique de gouvernance de la santé publique par l’urgence

Sébastien Kapp (CSO, Sciences Po), L’État local en crise. La planification d’urgence dans les communes bruxelloises

Lydie Cabane (LSE, CARR), Le gouvernement européen des crises

Yasmine Bouagga (CNRS, Triangle) et Mathilde Pette (Université de Perpignan)

L’État et la « crise des réfugiés » : urgences et improvisations
La « crise des réfugiés » s’est traduite en France en 2015-2016 par la mise en place, tardive, de mesures exceptionnelles, d’abord dans le Calaisis et à Paris puis sur l’ensemble du territoire. Nous avons assisté à un enchaînement d’annonces politiques et d’opérations de police qui ont déstabilisé les exécutifs (aux niveaux municipal, préfectoral et ministériel) et les partenariats construits sur le terrain. Cette gestion de crise a donné lieu à la création de zones d’exception et de dispositifs de politique publique ad hoc (centre d’accueil de jour, camps de réfugiés, centres d’accueil et d’orientation et hébergements provisoires). Nous verrons ici comment les arguments de l’urgence (crise des réfugiés, urgence humanitaire, état d’urgence) ont été mobilisés et ont configuré les réponses à la prise en charge des migrants. Nous montrerons ensuite que cette gestion a participé à modifier la configuration des acteurs « de terrain », avec l’intervention d’ONG internationales et d’associations professionnelles. Au cours de cette séquence politique, c’est l’ensemble de la gestion routinière des phénomènes migratoires qui a été perturbée à l’échelle européenne : tensions entre pays de l’UE, réactivation des contrôles frontaliers, transactions diplomatiques concernant les réfugiés, création des hotspots. Cette communication s’appuie sur le programme de recherche BABELS financé par l’Agence Nationale de la Recherche.

The State and its « refugee crisis » : emergencies and improvisations in France.
The 2015-2016 « refugee crisis » in France translated into the late implementation of exceptional measures, first in Calais region and Paris, then on the whole territory. A succession of political declarations and police operations destabilized executive powers (at the city-level, the level of prefectures, and ministries) and local partnerships. This crisis management led to the creation of zones of exception and ad hoc institutions (relief centers, refugee camps, « reception and orientation centers », temporary shelters). This paper analyses how the emergency argument (refugee crisis, humanitarian emergency, state of emergency) was mobilised and shaped the responses towards migrants. This crisis management also contributed in changing the landscape of actors on the field, with the intervention of international NGOs and non-profit organizations. During this political sequence the ordinary management of migrations was disturbed at the European level : tensions among EU members, re-activation of border controls, diplomatic transactions regarding refugees, creation of hotspots. This paper is based on the research program BABELS funded by the National Research Agency.

Clément Morier et Thomas Meszaros (Université Lyon III)

L’Etat, l’urgence et les crises. Opportunités et dangers d’une gouvernance dans l’urgence et l’exceptionnalité
Notre contribution part d’un constat : celui de l’absence de distinction claire entre urgence et crise dans la mise en place de la plupart des politiques publiques. Ce constat soulève selon nous trois questions : Premièrement, les Etats, parce qu’ils sont préoccupés par l’urgence qu’impose le temps politique et médiatique, ne sont-ils pas eux-mêmes producteurs de crises ? Au travers de cas concrets nous montrerons la distinction qui existe entre gestion de l’urgence et gestion des crises. Ensuite, la gestion de crise peut-elle constituer un modèle efficace de gouvernance ? Nous aborderons les opportunités, à court terme, que l’Etat peut tirer d’une gouvernance qui se fonde sur l’urgence et l’exceptionnalité (état d’urgence, état de siège et autres procédures d’exception). Nous soulignerons également les risques que peut avoir une telle pratique. Enfin, la réponse à une crise peut-elle s’inscrire dans un temps long ? Nous chercherons à montrer, contrairement à ce qu’avance un certain nombre de spécialistes des crises, que la soudaineté de la crise n’induit pas forcément une réponse immédiate – ou quasi-immédiate. Il semblerait qu’une réponse qui s’inscrit dans une dynamique temporelle plus longue puisse être plus efficace. En ce sens, l’hypothèse de continuité de Michel Dobry, qui évacue l’association crise-rupture-réaction, pourrait-elle être une piste intéressante à explorer ? (Dobry, 1986 ; Aït-Aoudia, Roger, 2015 ; Meszaros, Morier, 2015, 2017).

The State, the Emergency and the Crisis : Opportunities and Dangers of a governance under urgency and exceptionality
Our contribution starts from the observation that there is no clear distinction between urgency and crisis in the implementation of most of public policies. According to us this observation raises three questions: Firstly, States, because they are preoccupied by the urgency imposed by political and media timing, aren’t they crises initiators? Through concretes cases we will show the distinction between emergency management and crisis management. Secondly, can crisis management be an effective model of governance? We will discuss the short-term opportunities that States can take advantage of a governance based on urgency and exceptionality (state of emergency, state of siege and other exceptionnal procedures). We will also highlight the risks of such a practice. Finally, can the response to a crisis be maintained over time? We will try to show, in opposition to a number of crisis specialists, that the suddenness of the crisis does not necessarily lead to an immediate or almost immediate response. It would appear that a response that is part of a longer temporal dynamic may be more effective. In this sense, could Michel Dobry’s hypothesis of continuity, which evacuates the crisis-rupture-reaction association, be an interesting path to explore? (Dobry, 1986 ; Aït-Aoudia, Roger, 2015 ; Meszaros, Morier, 2015, 2017).

Josselin Dravigny (CED, Sciences Po Bordeaux)

De quelles crises parlons-nous ? La gestion des frontières extérieures de l’Union européenne face aux « crises » terroriste et migratoire
En envisageant la labellisation en termes de crise comme étant une modalité cruciale permettant de sécuriser un enjeu politique et de s’assurer un consensus assez large sur son traitement, cette contribution s’intéressera aux effets des discours et des pratiques en réaction aux « crises » terroriste et migratoire sur la politique européenne de gestion des frontières extérieures. Nous verrons comment se déroule le processus de labellisation mené par les responsables politiques nationaux et européens et comment cela interagit avec l’activité quotidienne des bureaucrates et des professionnels de la sécurité chargés des négociations et du suivi de la politique européenne de gestion des frontières. Ensuite, nous montrerons que cette labellisation est en réalité exploitée par ces bureaucrates et professionnels de la sécurité, d’autant plus qu’elle s’inscrit dans une politique européenne de gestion des frontières conçue exclusivement à travers un prisme sécuritaire, dans laquelle les pratiques discrètes de ces acteurs sont bien plus efficaces que les mesures politiques symboliques en réaction aux « crises ». Cette communication, qui se situe dans une approche issue de la sociologie politique de l’international, repose sur de multiples entretiens et une analyse de contenu.

What crises are we talking about ? The management of external borders of the European Union towards the terrorist and migrant « crises »
By considering the crisis labelling as a crucial dynamic enabling to securitize a political issue and to ensure a broad consensus on its processing, this contribution will focus on the impacts of the discourses and practices reacting to the terrorist and migratory “crises” on the European policy of external borders management. We will analyze how the process of crisis labelling by the national and European political personal occurs, and how it interacts with the daily activity of the bureaucrats and security professionals in charge of the negotiation and the monitoring of the European borders management policy. Then, we will demonstrate how this labelling is exploited by these bureaucrats and security professionals, even more as it is in line with a European borders management policy conceived only through a security prism, in which the discrete practices of the actors are much more efficient than the symbolic political measures reacting to “crises”. This communication, which follows an approach close to the international political sociology, will draw on multiple interviews and a content analysis.

Gabriel Blouin (Virginia Tech)

La santé comme crise. Une politique de gouvernance de la santé publique par l’urgence
Crise et urgence sont aujourd’hui la « nouvelle normalité » de la santé publique, tant au niveau national que mondial. D’Ebola ou zika en passant par la prétendue épidémie d’obésité, les nouveaux enjeux de santé publique se matérialisent aujourd’hui au travers du cadre de l’urgence et de la crise. Ces questions partagent – et concourent – au sein du même espace de rationalisation politique, qui lui, présente une utilisation récurrente de l’urgence et de la crise. C’est ce que nous nommons ici la crise/urgence comme politique de santé.
La question de recherche centrale est la suivante: Comment l’utilisation de narratifs/pratiques d’urgence et de crise comme mode d’intervention en santé publique a-t-elle modifié les politiques de santé publique? Questions additionnelles: Quel rôle jouent les technologies dans l’utilisation croissante de l’urgence et de la crise en santé publique? Quels sont les enjeux ou groupes marginalisés par ce phénomène? Quel rôle l’État joue-t-il dans ce cadre de gouvernance?
L’étude de cas se concentrera sur la production de données de santé par l’utilisation de nouvelles technologies. Les données de santé conventionnelles (observations directes, registres et données cliniques) sont maintenant augmentées et transformées par l’utilisation de données « non officielles » produites par des technologies automatisées et numériques. Cette présentation vise à mieux comprendre les impacts de ces technologies sur la production de récits dominants et justifications de pratique d’urgence et de crise en santé publique.

Health as Crisis: The politics of Governing Health Through Emergency
Crisis and emergency are today the “new normal” of public health, both at the national and global scales. From Ebola or zika to the so-called obesity epidemic, new health-related issues are translated into emergency/crisis political frameworks. These issues share – and compete through – the same political/policy stage, which features a recurring use – discursively/practically – of emergency/crisis as governing mechanisms. This is the politics of health as crisis.
The main question asked is the following: How has the use of emergency/crisis narratives and practices for public health intervention altered the decision-making process for public health policies? Secondary questions include: What role technologies play in the growing sense of urgency/crisis in public health? What are the in terms of group/issue marginalization? What role the state plays in this emergency/crisis policy framework?
The case study-selected is the production of health data through the use of new technologies. Conventional health data (direct observations, registries, and clinical data) is now being augmented and transformed by the use of “unofficial” data produced by automated and digital technologies. This presentation seeks to get a greater knowledge of the impacts of these technologies and data making spaces/places regarding the production of dominant narratives and justifications for practices based on emergency/crisis.

Sébastien Kapp (CSO, Sciences Po)

L’Etat local en crise. La planification d’urgence dans les communes bruxelloises
Cette communication portera sur la façon dont l’Etat agit localement pour se préparer à gérer les situations d’urgence. Quels sont les impacts des réformes récentes sur le plan local dans l’organisation du pouvoir, comment se reconfigurent les relations entre centre et périphérie, comment se prépare-t-on sur le terrain, à gérer des crises ? On s’arrêtera sur le cas des communes composant l’agglomération bruxelloise, dans le cadre de l’arrêté royal du 16 février 2006 qui place les bourgmestres (maires) au premier plan de l’organisation locale de l’aide aux victimes. L’arrêté prévoit notamment que chaque commune affecte un fonctionnaire à la planification d’urgence et à l’organisation d’exercices. Or, depuis dix ans, les communes ne sont largement pas prêtes : les plans d’urgence sont peu mis à jour (lorsqu’ils existent), et les exercices rarement organisés. Beaucoup de commune n’ont pas de « fonctionnaire planu ».
Pour faire face à cette déshérence, les acteurs communaux font appel à des dispositifs de rencontre et de dialogue qu’ils instituent eux-mêmes, en détournant l’organisation habituelle de l’Etat ou en créant leurs propres réseaux. D’une part, ils créent des collaborations plus ou moins officielles (associations de fonctionnaires ou groupes informels de communes voisines). D’autre part, ils transforment le dispositif légal des exercices, qui mélange les niveaux d’intervention en un lieu de débats et de rencontres, impliquant notamment les populations locales.

Local State facing crisis. Emergency planning in Brussels’ townships
This talk will discuss how the State acts on the local level in order to prepare to emergency and crisis management. What are the consequences of recent reforms on the local organization of power? How do centre and periphery relationships redesign? How do local actors prepare to manage crisis on the field? I will address the case of Brussels’ townships considering the royal decree of 2006 that puts mayors in the first row of managing first help assistance. The decree states that every city should hire an emergency planning officer, in charge of organising exercises. Still, ten years later, townships are far from being ready. Emergency plans are largely outdated, if existing, and exercises seldom conducted. Many cities don’t have a planning officer.
To face this situation, local actors meet and talk on occasions they create themselves, by overstepping classical State organisation or creating their own networks. They consist in more or less official groups (civil servants associations or informal meetings between neighbours). Besides, they transform exercises into places of debates by implying local population.

Lydie Cabane (LSE, CARR)

Le gouvernement européen des crises
La gouvernance multi-niveau de l’Union européenne est largement perçue comme étant en crise. En même temps, l’UE a mis en place ces dernières années des régimes de gestion des crises dans nombre des domaines dans lesquels elle intervient. Ce papier analyse quatre régimes européens de gestion de crise (espèces envahissantes exotiques, chômage des jeunes, crise bancaire, et réseau d’infrastructure énergétique) et cherche à expliquer leurs différences. L’article discute notamment le rôle des capacités administratives des systèmes décisionnels dans les interactions entre UE et États membres.

The European government of crises
This paper explores four domains of transboundary crisis management regimes and seeks to explain their variation. EU multi-level governance is widely seen to be in crisis, at the same time, a considerable literature has emerged on the different problem-solving capacities of different decision-making systems. This paper explores explanations as to the shape of different crisis management regimes in the context of EU-level governance in four distinct regimes: invasive alien species, youth unemployment, banking resolution mechanism and energy infrastructure security.

Mercredi 12 juillet 2017 14h00-18h00

BLOUIN Gabriel gblouin@vt.edu
BORRAZ Olivier olivier.borraz@sciencespo.fr
BOUAGGA Yasmine yasmine.bouagga@ens-lyon.fr
CABANE Lydie l.cabane@lse.ac.uk
DRAVIGNY Josselin josselin.dravigny@gmail.com
KAPP Sébastien sebastien.kapp@sciencespo.fr
MESZAROS Thomas thomas.meszaros@univ-lyon3.fr
MORIER Clément clementmorier@yahoo.fr
PETTE Mathilde mathilde.pette@gmail.com