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Saisir l’action publique en Afrique au prisme des instruments

Capturing public action in Africa through policy instruments

Responsables scientifiques
Sina Schlimmer (Sciences Po Bordeaux, Les Afriques dans le Monde) sina.schlimmer@web.de
Philippe Lavigne Delville (Institut de Recherche et de Développement) philippe.lavignedelville@ird.fr

Contextualiser l’analyse des instruments d’action publique en Afrique

Les travaux sur l’analyse des politiques publiques en Afrique se sont multipliés depuis une dizaine d’années et renouvellent la compréhension de « l’Etat en action » dans des contextes d’extraversion (Bayart, 1999). Ils contribuent aussi aux débats sur les concepts de la sociologie de l’action publique, jusqu’ici essentiellement élaborés au Nord (Darbon, 2004). Centrées sur une approche sectorielle (politiques de santé, d’éducation, environnementales, foncières, urbaines, etc.), ces études ont testé et discuté la pertinence, pour analyser l’action publique sur le continent, des notions de transfert, de secteur, de réseau d’acteurs ou encore de coalitions de causes. L’objectif de cette section thématique est de rassembler des travaux autour d’un concept analytique spécifique : l’instrument d’action publique.
La littérature sur l’action publique au Nord a démontré que l’instrumentation, c’est-à-dire « l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des outils » (Lascoumes & Le Galès, 2005 : 12) est une question à part entière, que l’instrument n’est pas neutre, et qu’il constitue un dispositif technique et social structurant les rapports entre gouvernants et gouvernés (Halpern et al., 2014). Cette grille de lecture s’intéresse ainsi aux supports matériels de l’action publique, et en particulier aux nouvelles techniques de gouvernement qui, dans la logique du New Public Management, se basent davantage sur des chiffres, des mesures et des standards.
Alors que les réflexions sur l’instrumentation de l’action publique en France et en Europe bourgeonnent depuis les années 2000, cette matrice occupe encore une place marginale dans l’analyse des politiques publiques en Afrique (Cabane & Tantchou, 2016). Dans la littérature sur les politiques publiques en Afrique, seuls les secteurs de la santé et du foncier ont fait l’objet d’une application de cette approche (Lavigne Delville, 2009 ; Olivier de Sardan & Ridde, 2014 ; Eboko et al. 2015), avec des travaux centrés avant tout sur la fabrique internationalisée des instruments et sur leur réappropriation à l’échelle nationale et locale. En effet les configurations transnationales de la fabrique des instruments sont, peut-être plus qu’ailleurs, remarquables dans des contextes d’extraversion. Dans de nombreux secteurs, l’action publique sur le continent est façonnée par des normes, des référentiels transnationaux et des instruments promus par les institutions d’aide. Les plans de développement, les outils de la « bonne gouvernance » et les techniques dites expertes caractérisent et orientent une « action publique éclatée » (Lascoumes, 1996 : 334), marquée par des fortes hétérogénéités spatiales et temporelles (Bierschenk et Olivier de Sardan, 2014). Néanmoins, il convient de dépasser ces résultats en s’intéressant également à la sélection, la réappropriation et la mise en œuvre des instruments, comme révélateurs des formes de circulation multiforme des normes et des degrés différenciés – selon les secteurs et les pays – de politisation de l’action publique dans des contextes néo-patrimoniaux.
L’objectif de cette section thématique est d’encourager une discussion scientifique quant à la pertinence du concept sur des terrains extra-européens. Les instruments semblent en effet être une entrée heuristique pour au moins deux objectifs : d’une part, pour interroger ce que l’analyse par les instruments apporte sur nos terrains africains ; d’autre part pour contribuer, à partir d’études de cas sur le continent, à nourrir le corpus généraliste sur les instruments d’action publique et, éventuellement, l’enrichir.

L’intérêt d’analyser les instruments d’action publique en Afrique

Un des apports principaux des travaux africanistes pour la sociologie de l’action publique est de réintégrer la trajectoire de l’Etat au centre de l’analyse (Darbon, 2004 ; Provini 2015) et par là-même de reposer le rapport politics/policies. En effet, mener une analyse de politique publique sur le continent questionne la nature et la matérialité de l’Etat, caractérisé par une faible institutionnalisation, des régimes néo-patrimoniaux, parfois autoritaires, et une forte prégnance des acteurs de l’aide internationale. Ainsi, nous postulons que les techniques de gouvernement permettent de lire l’Etat et, inversement, que la trajectoire de l’Etat oriente la mise en instruments de l’action publique. Autrement dit, cette nouvelle dynamique de recherche s’intéresse à la manière dont l’approche par les instruments nous renseigne sur des formes originales de construction et de déploiement de l’Etat « sous régime d’aide » et, vice versa, dans quelle mesure la sociologie de l’Etat et de l’aide internationale permettent de mieux appréhender la fabrique, la nature et la réappropriation des instruments d’action publique.
Etudier ces (nouveaux) outils et techniques de gouvernement permet ainsi de questionner les recompositions de l’Etat en Afrique et notamment son insertion dans des dynamiques néolibérales et dans des formes de capitalisme globalisé (Hibou, 2012), dans une perspective historique, interrogeant en parallèle la trajectoire de la construction des Etats africains et l’historicité des instruments d’action publique. La question de la mise en instrument en Afrique permet aussi d’interroger les hypothèses sur le transfert des politiques publiques et de s’intéresser aux différentes formes de circulation, y compris Sud/Nord : l’Afrique est parfois également un lieu d’expérimentation en matière d’instrument, faisant du continent un véritable laboratoire (Tilley, 2011). Enfin, il s’agit de s’intéresser aux formes et aux degrés de politisation des différentes phases de l’instrument dans des régimes à caractère néo-patrimonial. Par exemple, quelles constellations d’acteurs façonnent la fabrique d’un instrument et quelles luttes d’intérêts et jeux de pouvoir peut-on observer au moment de sa mise en œuvre ?
L’ambition de cette section thématique est ainsi d’engager un dialogue entre chercheurs s’intéressant aux instruments dans des secteurs de politiques publiques et des pays différents.

Over the last decade, research on policy analysis in Africa has been accumulating. Focussing on public action in different African countries, these scholars have been shaping a new comprehension of state-building in contexts of extraversion (Bayart, 1999). They have also been contributing to debates on different concepts of policy analysis developed in the North (Darbon, 2004). Basing on a sectorial approach (health, education, environmental, land and urban planning policies) these contributions have indeed been testing the relevance of several concepts of policy analysis on the African continent, such as policy transfers, policy networks or the advocacy coalitions. This panel is focussing on one specific approach of policy analysis: policy instruments. The aim is to gather research reflecting on various government technologies in Africa, from traditional forms (cartographies, strategic plans) to new instruments of New Public Management (NPM) such as performance measurement (benchmarking, ranking, rating) or governance tools (ISO norms, voluntary guidelines, quality assurance, best practices).

Although the question of instrumentation of public policy has been shaping the scientific controversy in Europe, only few analysts of policy processes in Africa have contributed to this debate (Cabane & Tantchou, 2016 Lavigne Delville, 2009 ; Olivier de Sardan & Ridde, 2014 ; Eboko et al. 2015). However, we argue that policy instruments can provide relevant insights into the processes of state formation and their insertion into globalised networks of capitalism. The transition towards neoliberal forms of governance is twofold: firstly, national institutions must adapt to international norms and quality standards in order to become competitive in a globalised economy. Secondly, international donor institutions advocating “good governance” invite African governments to adopt instruments promoting efficient policy making and providing control measures over the use of granted resources. Therefore, policy instruments in the African context are at the interface of state trajectories and externally promoted tools as well as at the intersection of internationalisation and endogenous processes of public policy. Against the background of the internationalisation of policy instruments the aim of this panel is, however, to demonstrate original forms of their selection, their reappropriation and their implementation. Depending on the policy sector and the national context, we argue that these various forms of instrumentation reveal different degrees of politicisation of public policies in neopatrimonial environments.

Thereby the aim of this panel is to analyse policy instruments in Africa through a comparative approach, by confronting empirical research on different policy sectors. We argue that one of the main variables structuring these comparative analysis is the historical sociology of states. Thus, we aim to discuss to what extent policy instruments can be seen as an indicator of original processes of state formation and, in return, to which degree historical trajectories of states and state extraversion are explanatory factors which shed light on the nature, the fabrication, and the reappropriation of policy tools.

REFERENCES

Bayart, J.-F. (1999), « L’Afrique dans le monde : une histoire d’extraversion », Critique internationale, automne, n°5, pp. 97-120.
Bierschenk, T. et Olivier de Sardan J.-P. (eds.) (2014), States at Work. Dynamics of African Bureaucracies, Leiden, Brill.
Cabane, L. et Tantchou, J. (2016), « Introduction du dossier : instruments et politiques des mesures en Afrique », Revue d’anthropologie des connaissances, vol. 10, n°2, p. 127-145.
Darbon, D. (2004), « Peut-on relire le politique en Afriques via les politiques publiques ? », in Triluzi, A. et Ercolessi, C. (eds.), State, Power and New Political Actors in postcolonial Africa, Milan, Fondazione Giangiacomo Feltrinelli, p. 175-199.
Eboko, F., Hanye, F., Demange, E. et Faye, S. L. (2015), « Gouvernance et sida en Afrique : instruments de l’action publique internationale, l’exemple du Fonds mondial », Mondes en Développement, vol. 43, n°170, p. 59-74.
Halpern, C., Lascoumes, P., Le Galès, P. (2014), « Introduction. L’instrumentation et ses effets débats et mises en perspective théoriques », in Halpern C., Lascoumes P., Le Galès P. (eds.), L’instrumentation de l’action publique, Presses de Sciences Po, p. 15-62.
Hibou, B. (2012), La bureaucratisation du monde à l’ère néolibérale, Paris, La Découverte.
Lascoumes, P. (1996), « Rendre gouvernable : de la « traduction » au « transcodage ». L‘analyse des processus de changement dans les réseaux d‘action publique », La gouvernabilité, CURAPP, Paris, PUF, p. 325-338.
Lascoumes, P., Le Galès, P. (2005), « Introduction : L’action publique saisie par ses instruments », in Lascoumes, P. et Le Galès, P. (eds.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, p. 11-44.
Lavigne Delville, P. (2009), « Conceptions des droits fonciers, récits de politique publiques et controverses. Les Plans Fonciers Ruraux en Afrique de l’ouest », in Colin, J.-P., Le Meur, P.-Y. et Léonard, E. (eds.), Les politiques d’enregistrement des droits fonciers. Du cadre légal aux pratiques locales, Karthala, Paris, Karthala, p. 69-103.
Olivier de Sardan, J.-P. et Ridde, V. (eds.) (2014), Une politique publique de santé et ses contradictions. La gratuité des soins au Burkina Faso, au Mali et au Niger, Paris, Karthala.
Provini, O. (2015), « La circulation des réformes universitaires en Afrique de l’Est. Les politiques de l’enseignement supérieur au regard de la sociologie de l’action publique et de l’Etat », Thèse de doctorat de science politique, Université de Pau et des Pays de l’Adour.
Tilley, H. (2011), Africa as a Living Laboratory: Empire, Development, and the Problem of Scientific Knowledge, 1870-1950, Chicago, University of Chicago Press.

Axe 1 / Définitions, redéfinitions et hybridations des instruments

Marine Gassier (CERI, Sciences Po), Les enjeux des contrats de performance « Imihigo » au Rwanda

Philippe Lavigne Delville (IRD/UMR GRED), Les ‘plans fonciers ruraux’ au Bénin : les redéfinitions d’un instrument au sein de politiques foncières non stabilisées

Symphorien Ongolo (Chair of Forest and Nature Conservation Policy, Université de Göttingen/Allemagne), Les standards environnementaux peuvent-ils sauver les forêts africaines ? Politiques du ‘palmier à huile durable’ au Cameroun

Axe 2 / De la réappropriation aux effets non-souhaités des instruments

Marilou Mathieu (consultante indépendante), Budget Programme par Objectifs (BPO) : le mythe de Sisyphe

Olivier Provini (Les Afriques dans le Monde, Sciences Po Bordeaux), Réguler et mettre en réforme les universités par les instruments : l’exemple de l’enseignement supérieur en Afrique de l’Est

Clément Soriat (CERAPS, Université Lille 2), La gestion axée sur les résultats comme technique de gouvernement : diffusion et réception dans le contexte de la santé au Bénin

Marine Gassier (CERI, Sciences Po)

Les enjeux des contrats de performance « Imihigo » au Rwanda
Cette étude vise à mettre en évidence les enjeux de l’adoption de l’Imihigo (généralement traduit par « contrat de performance ») au Rwanda. Cet instrument constitue un exemple original d’hybridation des principes du New Public Management et d’une réinvention de coutumes présentées comme ancrées dans les traditions de la société rwandaise. Nombre de travaux ont démontré les grandes difficultés de l’appropriation de pratiques de gestion publique importées. Un examen attentif du fonctionnement de l’Imihigo révèle les vulnérabilités du système d’évaluation sur lequel il repose, et sa contribution au renforcement d’un pouvoir autoritaire. Néanmoins, ce même examen empirique suggère que l’adoption de l’Imihigo a pourtant contribué à une amélioration de la gestion de l’administration publique au Rwanda. Ce paradoxe justifie une analyse nuancée de la fonction sociale et politique de l’Imihigo. Les travaux proposés montrent qu’à travers la cérémonie du « Guhigura Imihigo« , pendant laquelle la performance des hauts fonctionnaires est récompensée ou sanctionnée, le Président instaure un nouveau rapport entre le pouvoir et la société, en se présentant comme le garant des intérêts de cette société. Surtout, il affranchit l’exécutif d’un système où la bureaucratie demeure un maillon incontournable du système patrimonial sur lequel repose l’équilibre politique. L’Imihigo concentre le pouvoir au sein de l’exécutif, reconfigure la relation entre l’exécutif et la société, et permet ainsi de replacer l’administration dans son rôle d’instrument de gouvernement.

The adoption of « Imihigo » performance-based contract in Rwanda
The objective of this study is to assess the implications of the adoption of Imihigo in Rwanda. (Imihigo is generally translated as « performance based contract »). This public policy instrument relies on a unique combination of New Public Management principles and reinvented customs presented as Rwandan traditions. A substantial body of work has shown how local ownership of imported public management practices is often limited. A close examination of the mechanisms of Imihigo indicates that this practice relies on a flawed evaluation system and plays a role in strengthening authoritarianism. Nonetheless, the same empirical study suggests that the adoption Imihigo has also fostered significant improvements in the quality of public management in Rwanda. This striking paradox motivates a careful consideration of the social and political functions of Imihigo. It appears that the « Guhigura Imihigo » ceremonial, during which the performance of civil servants is either rewarded or sanctioned, allows the President to establish a new relationship between power and society. The President consolidate his position as protector of people’s interest, thus emancipating the executive from a patrimonial system in which the bureaucracy tends to remain a critical link. The Imihigo centralizes power in the hand of the executive, thereby transforming its relationship with society and repositioning public administration as an instrument of government.

Philippe Lavigne Delville (IRD/UMR GRED)

Les « plans fonciers ruraux » au Bénin : les redéfinitions d’un instrument au sein de politiques foncières non stabilisées
Au Bénin, les « plans fonciers ruraux » sont, depuis le début des années 1990, l’instrument central des politiques et des projets de développement en termes de reconnaissance des droits fonciers coutumiers.
Importés de Côte d’Ivoire et adaptés aux configurations d’un Bénin rural sortant du régime révolutionnaire de Mathieu Kérékou, les PFR sont une technique d’identification et de cartographie des droits locaux/coutumiers en milieu rural. Ils combinent enquête sur les droits fonciers détenus et levé des limites des parcelles, aboutissent à un registre des ayants droits et une carte parcellaire.
Depuis 25 ans, cet instrument a été mis au service de finalités différentes. Il a d’abord été mobilisé au service d’une politique de sécurisation des droits coutumiers. Impulsée par le Ministère de l’agriculture, celle-ci visait à offrir une reconnaissance juridique à ces droits individuels et collectifs, au sein d’un dispositif d’administration foncière décentralisée, alternatif au dispositif public national gérant l’immatriculation foncière et les titres fonciers de propriété privée. Mais cette politique a été remise en cause par une autre initiative de réforme foncière, portée par le gouvernement et le ministère de l’urbanisme, et focalisé sur la formalisation des droits de propriété privée.
D’instrument au sein d’une alternative à la propriété privée et au dispositif étatique d’administration foncière, le PFR est dès lors devenu un moyen au service d’une politique de privatisation. Les normes techniques, les façons de faire, ont été redéfinis, l’instrument PFR a été partiellement recomposé.
A travers ce cas, ce sont les liens problématiques entre politiques publiques et instruments que l’on se propose d’analyser, ainsi que la dimension composite et adaptative des instruments d’action publique.

« Rural land maps » in Benin: Redefinitions of a policy instrument in a context of evolving land policies
In Benin, since the early 1990s, PFRs (Plans Fonciers Ruraux, id est « rural land maps ») have been the central instrument of development policies and projects in terms of customary land rights’ recognition.
Imported from Côte d’Ivoire and adapted to the context of a rural Benin emerging from the revolutionary regime of Mathieu Kérékou, PFRs are a technique for identifying and mapping local / customary rights in rural areas. They combine a survey of individual or collective land rights at plot level and the demarcation of plot boundaries, leading to the production of a register of right holders and a plot map.
For 25 years, this instrument has been used for different purposes. It was initially mobilized as a tool for securing customary rights, inside a policy led by the Ministry of Agriculture, aiming to offer legal recognition to these individual and collective rights, within a decentralized land administration system. Such a policy was considered as an alternative to the public land administration body and to private ownership Land Titles. But this policy has been called into question by another land reform initiative, carried out by the government and the Ministry of Town Planning, and focused on the formalization of private ownership rights.
Designed as an instrument for an alternative to private ownership and to the State system of land administration, the PFR has thus become a means for a policy of privatization. Technical standards and procedures have been redefined, the PFR instrument has been partially reorganized.
This case allow to discuss the problematic links between public policies and instruments, as well as the composite and adaptive dimension of public policy instruments.

Symphorien Ongolo (Chair of Forest and Nature Conservation Policy, Université de Göttingen/Allemagne)

Les standards environnementaux peuvent-ils sauver les forêts africaines ? Politiques du ‘palmier à huile durable’ au Cameroun
Cette contribution vise à : (1) comment les standards environnementaux de labellisation influencent les politiques d’usage des terres dans les pays postcoloniaux et (2) quels sont leurs impacts sur les dynamiques de conversion des forêts en plantation industrielles de palmier à huile dans les pays tropicaux, comme le Cameroun ?
Les standards environnementaux désignent des processus de labellisation et de certification environnementale, basés sur un ensemble de normes prédéterminées promues ou organisées par des organismes privés, en principe indépendants. Sur le plan technique, leur principale approche consiste à évaluer la durabilité et la dimension sociale des pratiques et processus de production des entreprises en leur appliquant un ensemble de critères et indicateurs. Pour la majorité des standards qui fonctionnent comme des instruments de marché, leur but majeur est d’une part de garantir aux consommateurs l’accès à des produits respectueux de l’environnement ; et d’autre part de révéler le degré de responsabilité sociétal des entreprises vis-à-vis d’un problème écologique ou d’intérêt public comme la déforestation.
Dans le secteur du palmier à huile, le RSPO (Roundtable on Sustainable Palm Oil) est le principal organisme de certification dans le secteur du palmier à huile. Il vise à promouvoir un ensemble de ‘bonnes pratiques’ de durabilité et de viabilité sociale pour la production durable du palmier à huile. Dans les africains, comme le Cameroun, le défi du régime RSPO est de promouvoir un modèle de production du palmier à huile respectueux de la biodiversité, et socialement vertueux vis-à-vis des situations d’accaparement des terres, d’exploitation illégale du bois, de corruption, de clientélisme, etc.
Notre hypothèse est que : la faible influence des standards environnementaux pour la production d’huile de palme durable au Cameroun révèle la fragilité et la réversibilité des interventions externes de réformes dans les politiques d’usages des terres en Afrique Sub-saharienne. Pour tester cette hypothèse de manière empirique, nous mobilisons une étude de cas du projet agro-industriel de palmier à huile de Herakles Farms/SGSOC au Cameroun.

Can environmental standards save African forests? The politics of ‘sustainable palm oil’ in Cameroon
The main objective of this paper is to analyse: (1) how do environmental standards influence land-use policies in postcolonial countries and (2) what are their impacts in the dynamics of forest conversion to palm oil plantations in tropical countries, like Cameroon?
Environmental standards refer to a non-binding labelling or certification processes based on predetermined requirements promoted or organised by independent and private third-parties. In the agricultural domain, their major technical approach consists of assessing the sustainability and social dimension of corporate practices and production processes by applying a set of specific criteria and indicators. For those of environmental standards working as a market-based instrument, their main goal is to promote environmental friendly products to consumers while revealing a corporate social responsibility vis-à-vis a public or ecological concern such as deforestation.
In the palm oil sector, the Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO) is the most representative certification body. RSPO aimed at promoting corporate good practices including environmental and social sustainability in palm oil production in tropical regions. In the Congo basin countries, like Cameroon, the challenge of the RSPO regime is to promoting palm oil production while avoiding ecological damages such as biodiversity loss, and negative socio-political effects including land grabbing, illegal logging and political patronage.
The main hypothesis of this paper is that: the erratic influence of environmental standards in producing sustainable palm oil in Cameroon reveals the fragility and reversibility of external policy reforms in land-use policies in Sub-Saharan Africa. Our hypothesis will be tested by using empirical evidences from a case study of an agro-industrial palm oil project – run by Herakles Farms/SGSOC in Cameroon.

Marilou Mathieu (consultante indépendante)

Budget Programme par Objectifs (BPO) : le mythe de Sisyphe
Le Budget Programme est issu de l’expérience américaine du Planning Programming Budgeting System, 1961, puis française de Rationalisation des Choix Budgétaires, 1968. En 1999, le Bénin, contraint de procéder à une réforme budgétaire pour bénéficier du Crédit d’Ajustement pour la Réforme des Dépenses Publiques, a expérimenté le Budget Programme sous la pression de la Banque Mondiale. Il a aussi élaboré son Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté et adopté les Objectifs du Millénaire pour le Développement pour bénéficier de l’Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés. En 2006, le Budget Programme étant élargi à tous les ministères, un des Instruments d’Action Publique de cette approche, le BPO, a été mis en œuvre. Il s’agit clairement d’une stratégie d’extraversion dans la fabrique de l’Action Publique (Bayart, 1999). Notre communication se situe dans le cadre d’un Programme Néerlandais d’Aide Budgétaire Sectorielle Eau et Assainissement. Elle démontrera « les arrangements que [les] acteurs ont développé, produisent et entretiennent des modes de fonctionnement collectifs » (Crozier, Friedberg 1997). Dans une analyse empirique de quelques séquences de mise en œuvre du BPO, et une lecture comparative des BPO de l’Hygiène Assainissement de Base et de l’Eau Potable Rurale, nous adopterons les entrées suivantes : les origines et la construction du problème traduit en Action Publique (Zittoun, 2013) ; les relations de ces IAP à leur environnement politique et institutionnel respectif (Halpern, Lascoumes, Galès, 2014) et les incidences des différences ; la problématique de « frontières » dans la définition du secteur et son instrumentation (Lascoumes et Galès, 2004) ; les résistances à l’instrument, causes et effets (Halpern, Lascoumes et Galès, 2014) ; la problématique de la temporalité (Charle). Le fil conducteur est le point de vue de l’approche organisationnelle (Crozier, 1964 ; Crozier et Friedberg, 1997, 1993).

Program Budget by Objectives (PBO) : the myth of Sisyphus
The Program Budget is the result of the American experience of the Planning Programming Budgeting System, 1961, and then the French Rationalization of the Budgetary Choice, 1968. In 1999, Benin was forced to carry out a budgetary reform to benefit from the Adjustment Credit Reform of Public Expenditures, experimented the Program Budget under pressure from the World Bank. It has also developed its Strategic Framework for Poverty Reduction and adopted the Millennium Development Goals to benefit from the Heavily Indebted Poor Countries Initiative. In 2006, as the Program Budget was extended to all ministries, one of the Public Action Instruments of this approach, the PBO, was implemented. This is clearly an extraversion strategy in the Public Action factory (Bayart, 1999). Our communication is part of a Dutch Program for Sectoral Water and Sanitation Budgetary Assistance. It will demonstrate « the arrangements that [the] actors have developed, produce and maintain collective modes of functioning » (Crozier, Friedberg 1997). In an empirical analysis of some sequences of PBO implementation and a comparative reading of the PBO of Hygiene Basic Sanitation and Rural Drinking Water, we will adopt the following entries: the origins and construction of the problem translated into Public Action (Zittoun, 2013); The relationships of these IPAs to their respective political and institutional environments (Halpern, Lascoumes, Galès, 2014) and the implications of differences; The problem of « boundaries » in the definition of the sector and its instrumentation (Lascoumes and Galès, 2004); Resistance to the instrument, causes and effects (Halpern, Lascoumes and Galès, 2014); The problematic of temporality (Charle). The guiding thread is the point of view of the organizational approach (Crozier, 1964, Crozier and Friedberg, 1997, 1993).

Olivier Provini (Les Afriques dans le Monde, Sciences Po Bordeaux)

Réguler et mettre en réforme les universités par les instruments : l’exemple de l’enseignement supérieur en Afrique de l’Est
Notre question de départ consiste à nous interroger sur ce que l’approche par les instruments nous révèle des réformes de l’enseignement supérieur en Afrique de l’Est (études de cas des universités de Nairobi au Kenya et de Makerere en Ouganda). Nous défendons une thèse articulée autour d’un double regard. Nous observons, premièrement, une transformation des procédures et des normes bureaucratiques qui régulent les établissements d’enseignement supérieur et qui révèlent de nouvelles manières de mettre en réforme l’université (exemple de la norme ISO). Néanmoins, en analysant l’implémentation de ces instruments, nous observons des décalages, des effets originaux et non-désirés par les réformateurs, dans des contextes de politiques publiques aux Suds marqués par la pluralité des normes, les négociations locales et l’intervention de nouveaux acteurs et enjeux qui redessinent localement la mise en œuvre des instruments. Nous proposons ainsi d’étudier ces instruments en Afrique de l’Est au regard d’une analyse locale de leur implémentation afin de discuter les thèses de la managérialisation des établissements régionaux portée par les bailleurs. Cette approche par les instruments et les résistances qui s’engagent localement, nuance la littérature qui défend l’hypothèse d’une internationalisation des réformes et des espaces universitaires. Il s’agira ainsi de discuter les apports de l’analyse sur les instruments d’action publique au regard des travaux classiques sur le décalage entre la fabrique et l’implémentation des politiques publiques.

Regulating and Reforming Universities with the Instruments: the Example of Higher Education in East Africa
The aim of this paper is to discuss the higher education reforms in East Africa (case studies of the universities of Nairobi in Kenya and Makerere in Uganda) with the theoretical framework of policy instruments. We organise our demonstration in two steps. First of all, new procedures and bureaucratic rules seem to regulate the institutions of higher education and confirm the advent of original ways to reform universities (for instance with the ISO certification). When we study the implementation of these new policy instruments, we therefore analyse some original and undesired effects. These unintended results can be due to several characteristics of the policy configurations in Africa: plurality of norms, local negotiations and the role of new decisive actors during the implementation process. This analysis, stressed on the implementation of policy instruments in higher education, allows a critical discussion of the advent on managerial universities, the main role of donors in university reforms and the internationalisation of higher education systems. We thus articulate the results of policy instruments framework with the classical approach of the policy implementation.

Clément Soriat (CERAPS, Université Lille 2)

La gestion axée sur les résultats comme technique de gouvernement : diffusion et réception dans le contexte de la santé au Bénin
Cette communication se fonde sur une enquête de terrain de type ethnographique réalisée au Bénin en 2015. Dans une perspective d’instrumentation de l’action publique, elle vise à interroger la structuration de l’action publique de lutte contre les trois grandes pandémies (VIH/Sida, paludisme et tuberculose) par la gestion du cycle de projet. Plus exactement, nous nous focaliserons sur une déclinaison de l’outil, à savoir la gestion axée sur les résultats (GAR). Méthodologie de travail dont l’usage est imposé par le Fonds mondial, la GAR produit des effets que sa technicité et son apparente neutralité empêchent de penser. Nous l’envisagerons ici comme une véritable technique de gouvernement, dont la force repose sur sa capacité à susciter de l’adhésion. Emblématique des discours sur la responsabilisation des récipiendaires de l’aide internationale, la GAR est autant une prescription qu’un critère de définition d’une culture de travail appropriée par ces derniers. Ainsi, la diffusion de l’outil ne rencontre pas de franche opposition. Les acteurs « nationaux » s’attachent davantage à s’aménager des espaces de liberté par lesquels la GAR trouve à s’acclimater en même temps qu’elle redéfinit les normes et les pratiques des espaces dans lesquels elle prend place. Au final, c’est une vision renouvelée de l’action publique qui émerge. Elle est investie par un groupe social jusqu’alors marginalisé qui réinvente la figure du fonctionnaire. Ces conclusions nous permettront d’entrevoir la contribution des réflexions sur l’instrumentation de l’action publique à la compréhension du processus plus global de formation et de reconfiguration de l’Etat sur le continent africain.

The Results-Based Management as a technique of government : diffusion and reception in the health context in Benin
This communication is based on an ethnographic field survey carried out in Benin in 2015. Public policy instrumentation literature allows me to analyze the framing of the public policies on HIV/AIDS, malaria and tuberculosis by the project cycle management. More specifically, I focus on a particular version of the tool usually called ‘Results-Based Management” (RBM). Working methodology enforced by the Global Fund, the RBM produces effects that its technicity and apparent neutrality preclude thinking. I will here discuss it as a genuine technique of government, whose strength is its ability to create consensus. Encouraging a greater responsibility of the beneficiaries targeted by the international aid, the RBM is both an injunction and an aspect of a working culture that defines the legitimacy of those beneficiaries. Thus, no one seems resist the diffusion of the tool. The ‘national’ actors try to create spaces of freedom within which they can make RBM their own while at the same time RBM redefines local norms and practices. Finally, a renewed vision of public policy is adopted by a marginalized social group which gains power and contributes to the evolution of the civil servant’s image. These reflexions on the public policy instrumentation helps me to then analyze the broader process which is the birth and reconfiguration of state on the African continent.

Mardi 11 juillet 2017 9h00-13h00

GASSIER Marine marine.gassier@sciencespo.fr
HALPERN Charlotte charlotte.halpern@sciencespo.fr (discutante)
LAVIGNE DELVILLE Philippe philippe.lavignedelville@ird.fr
MATHIEU Marilou maloumat@gmail.com
ONGOLO Symphorien ongolosymphorien@gmail.com
PROVINI Olivier olivier_provini@yahoo.fr
SCHLIMMER Sina sina.schlimmer@web.de
SORIAT Clément csoriat@yahoo.fr