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Redécouper les frontières de l’action publique : de quoi la « transversalité » est-elle le nom ?

Redefining bureaucratic boundaries in the age of cross-cutting policies

Responsables scientifiques
Vincent Lebrou (Université de Strasbourg – SAGE) vincentlebrou@yahoo.fr
Luc Sigalo Santos (Université Paris 8, LabTop-CRESPPA) lucsigalosantos@gmail.com

Il y a trente ans, Pierre Muller et Bruno Jobert analysaient « l’irrésistible besoin de “coordination” administrative » comme la « traduction technocratique » d’une « crise des corporatismes sectoriels venant redoubler la crise des politiques sectorielles » (Jobert et Muller, 1987, p. 138). Aux États-Unis, H. George Frederickson pointait quant à lui le risque de « fragmentation et de désarticulation de l’État », les transformations économiques, sociales et technologiques remettant en cause le partage établi entre les différents domaines de l’administration publique (Frederickson, 1999, p. 702). Aujourd’hui, on lit encore qu’« un nombre croissant d’enjeux de politiques publiques remettent en cause les frontières [sectorielles] historiquement constituées » (Hassenteufel, 2011, p. 151). Les exemples hexagonaux de cette « transversalisation », ne manquent pas, que l’on pense aux cas emblématiques de l’environnement (Lascoumes et al., 2014), des banlieues (de Maillard, 2004 ; Tissot, 2007), ou encore à la promotion d’un « État social actif » (Dubois, 2007) aux échelons national et européen.
Partant de ce constat, plusieurs éléments portent à voir la construction européenne comme l’un des principaux moteurs de cette dynamique. D’abord, la « nouvelle gouvernance européenne » promue depuis les années 2000 valorise le « polycentrisme » et l’ouverture vers le secteur privé (Georgakakis et de Lassalle, 2008). Ensuite, le déploiement croissant d’instruments de mesure et d’évaluation encourage l’« horizontalité », basée sur la gestion « partenariale » et les échanges de « bonnes pratiques » (Dehousse, 2004). Ces transformations des modes de gouvernement contribuent à diffuser et à légitimer un « référentiel de marché » (Muller, 2000), qui, déjà largement inscrit dans les bureaucraties nationales, irrigue l’ensemble des domaines bureaucratiques. Elles accentuent également le processus de « territorialisation » de l’action publique, « qui semble remettre en cause les logiques sectorielles » (Douillet, Négrier et Faure, 2015, p. 14). Le consensus politico-bureaucratique autour de la nécessaire « transversalisation » de l’action publique est loin d’être strictement européen : en témoigne, par exemple, le « culte » voué à l’action publique « collaborative » en Australie, où cette notion est devenue à ce point topique que peu de praticiens et de chercheurs prennent la peine de la définir (O’Flynn, 2009).
On comprend, dès lors, que ce processus intéresse de près la science politique, tant à l’étranger qu’en France : d’après Patrick Hassenteufel, celle-ci « [doit] intégrer les interactions entre niveaux et entre secteurs » (Hassenteufel, 2011, p. 151), un constat également établi outre-Atlantique quelques années plus tôt (Kelman, 2007). De ce point de vue, quels outils théoriques mobiliser ? Des chercheurs ont eu recours à la notion de « réseaux d’action publique » pour rendre compte de « la coopération plus ou moins stable, non hiérarchique, entre organisations » (Le Galès et Thatcher, 1995). Ce type d’approche, qui met l’accent sur les systèmes de croyances partagés liant les acteurs entre eux, a rencontré un succès international : en témoigne la diffusion de l’une de ses déclinaisons en termes de « coalitions de cause » (Sabatier et Jenkins-Smith, 1999), qui a notamment permis de montrer que la politique française du livre résulte depuis les années 1970 de l’interaction de deux coalitions, « libérale » et « culturelle » (Surel, 1997). Elle a néanmoins suscité des critiques, notamment de la part de chercheurs qui ont pointé la surévaluation du rôle conféré à des « valeurs » dont l’origine demeure peu analysée (Bergeron, Surel et Valluy, 1998, p. 215 et sq.). Plus généralement, d’aucuns estiment que les analyses en termes de « réseaux » sous-estiment les rapports de force qui structurent les « champs de l’action publique » (Dubois, 2010). D’autres chercheurs encore ont récemment réaffirmé la pertinence heuristique du concept de « secteur » pour saisir ces rapports de coopération et de concurrence (Jacquot et Halpern, 2015), en proposant de le combiner à une analyse de « l’instrumentation » de l’action publique (Halpern, Lascoumes et Le Galès, 2014).

Cette section thématique entend examiner un objet crucial pour ces travaux, mais quasiment jamais étudié en tant que tel : la combinaison de domaines d’intervention publique habituellement distincts, et le déplacement des frontières bureaucratiques qui y est associé. En effet, hormis une thèse de doctorat récemment consacrée au lien entre politiques d’emploi et politiques migratoires (Bourgeois, 2015), les travaux francophones consacrés au sujet font défaut, et ce alors même qu’il suscite un intérêt croissant dans le monde académique anglophone (O’Flynn, Blackman et Halligan, 2013). Une telle réflexion apparaît d’autant plus impérative dans le contexte européen que les incantations politico-bureaucratiques à la « transversalité » de l’action publique s’accroissent. Partant de ce constat, on peut s’interroger : pourquoi et comment l’action publique devient-elle « transversale » ? Au nom de quoi, et dans quelles conditions, certains remettent-ils en cause le partage établi entre différents segments bureaucratiques, qu’il s’agisse de collaboration entre domaines distincts (« intersectorialité »), ou de l’incorporation de certains enjeux dans l’ensemble des domaines (« transsectorialité ») ? Loin d’une présentation institutionnelle pacifiée, on peut faire l’hypothèse que ces interactions donnent lieu à d’importantes rivalités entre institutions et en leur sein : c’est ce qu’ont déjà pour partie mis en évidence les travaux sur l’interministérialité, qu’il s’agisse de définir la « position de la France » dans la gouvernance européenne (Eymeri, 2002) ou de réformer l’État lui-même (Bezès, 2002). En ce sens, envisager la « frontière » comme « instrument analytique des sciences sociales » à part entière (Jeanpierre, 2010) permet d’envisager les domaines bureaucratiques comme objets et produits d’un travail social d’inclusion/exclusion. De façon plus générale, il s’agit de penser le franchissement, la transgression, voire la déstabilisation des limites qui les séparent, tout autant à partir d’exemples réussis, que des obstacles, résistances et échecs que ces processus génèrent.
Deux axes de réflexion pourront ainsi être explorés, sans pour autant être exclusifs d’autres questionnements.

Axe 1 / Franchir les frontières bureaucratiques : une reconfiguration des positions institutionnelles

Analyser le (re)découpage des frontières de l’action publique contemporaine en contexte de « transversalité » implique d’abord de prêter attention aux équilibres institutionnels, et donc aux positions professionnelles qui les fondent. Or, puisque ces positions se définissent d’abord et avant tout par des appartenances sectorielles, on s’interrogera dans ce premier axe sur les effets de la transgression des frontières sur « l’écologie professionnelle » (Abbott, 1988) des groupes engagés dans la conduite de l’action publique (élus, hauts fonctionnaires, cadres intermédiaires, street-level bureaucrats, experts, représentants de groupes d’intérêt, usagers). Qu’en est-il, par exemple, de l’évolution du rapport de force entre ceux qui se présentent d’emblée comme des « généralistes » (grands corps administratifs, professionnels de la gestion et des finances, etc.) et des « spécialistes » à l’identité sectorielle plus marquée (professionnels de la culture, du logement, de la santé, etc.) ? Cette question rejoint celle, posée quinze ans plus tôt par des politistes, du rôle joué par les intermédiaires institutionnels dans la production d’un « gouvernement du compromis » (Nay et Smith, 2002), mais aussi celle, plus ancienne, de l’identité et de la place des « policy-brokers » (Sabatier et Jenkins-Smith, 1993) et des « médiateurs » (Jobert et Muller, 1987) dans la conduite l’action publique. Il s’agit ainsi tout autant d’analyser l’impact du franchissement des frontières bureaucratiques sur la redéfinition de positions professionnelles existantes, que d’envisager (l’échec de) l’invention de nouvelles positions. En suivant la démarche adoptée par des chercheurs à propos de la politique de la ville en France (de Maillard, 2000 ; Tissot, 2007), on pourra notamment tenter de comprendre pourquoi certains parviennent à convertir leurs ressources sectorielles (professionnelles, scolaires, militantes, etc.), là où d’autres échouent. Il s’agit bien de saisir empiriquement les conséquences des tentatives de franchissement des frontières sectorielles sur la (re)composition des rôles bureaucratiques, et d’envisager ses effets sur le (re)cadrage de l’action publique.

Axe 2 / Franchir les frontières bureaucratiques : (re)cadrage et transfiguration du contenu de l’action publique

À rebours d’une définition substantialiste, sociologues et politistes ont progressivement montré que le périmètre et le contenu des domaines d’action publique étaient « socialement construits » (Burstein, 1991). Vincent Dubois a ainsi mis en évidence que c’est paradoxalement grâce au « flou » de sa définition que « la culture » a pu être érigée en catégorie d’intervention publique (Dubois, 1999). Partant de ce postulat constructiviste, il s’agit dans ce second axe d’interroger les effets du déplacement des frontières bureaucratiques sur le (re)cadrage des domaines d’action publique : de quelle façon est établi le contenu des politiques « intersectorielles » ou « transsectorielles » ? Comment ceux qui les promeuvent et les mettent en œuvre font-ils prévaloir leur point de vue dans la (re)définition de leurs objectifs et de leurs publics cibles ? Ces politiques accroissent-elles le « risque de dilution » des objectifs initiaux, comme cela a pu être établi pour le gendermainstreaming (Jacquot, 2009), ou renforcent-elles au contraire la légitimité d’un objectif jusque-là moins considéré ? Pour répondre à ces questions, les intervenants pourront par exemple s’intéresser au rôle que les instruments jouent dans les (re)cadrages des domaines d’action publique, en s’efforçant d’établir empiriquement s’ils contribuent effectivement à la « désectorisation » de l’action publique contemporaine (Jacquot et Halpern, 2015). De ce point de vue, si l’on sait que le financement sur projet, l’audit financier et le benchmarking constituent de puissants vecteurs d’uniformisation des pratiques des agents, de plus en plus tournées vers un impératif gestionnaire d’efficience (Bruno, 2008 ; Barrier, 2014), il reste à établir comment cette tendance déplace les frontières bureaucratiques et modifie concrètement le contenu de l’action publique. Il convient tout autant de prendre la mesure des résistances, voire des échecs, qu’un tel mouvement de « transversalisation » génère dans l’espace bureaucratique, comme l’a montré un récent travail sur la difficile convergence des politiques d’emploi et d’éducation aux Pays-Bas (Klaster, Wilderom, Munstlag, 2013).

Ces deux axes de réflexion traduisent l’attention que les organisateurs portent aux transformations conjointes de l’espace bureaucratique et de « l’État en action » (Jobert et Muller, 1987). En ce sens, cette section entend contribuer à pallier les « dé-liaisons dangereuses » (Bezès et Pierru, 2012) entre, d’une part, l’analyse de l’État et de l’administration, et, d’autre part, celle des politiques publiques. Les communications attendues prêteront une attention particulière aux enjeux de pouvoir qui président au (re)découpage des frontières de l’action publique, envisagée comme « produit et enjeu des rapports entre espaces sociaux » (Dubois, 2014). Elles s’appuieront sur des enquêtes empiriques traitant d’un (ou plusieurs) cas français et/ou étranger(s).

Thirty years ago, Pierre Muller and Bruno Jobert analysed “the irresistible need for administrative ‘coordination’” as the “technocratic translation” of a “crisis of sectoral policies” (Jobert & Muller, 1987). Recently it has been said that a “growing number of public policy issues question historically established [sectoral] boundaries” (Hassenteufel, 2011), both in France and abroad (O’Flynn, 2009). There are numerous French examples of this, starting with the salient cases of sustainable development (Lascoumes & al., 2014), the banlieues (de Maillard, 2004; Tissot, 2007), and the “active Welfare State” (Dubois, 2007). Although the institutional consensus on the need for “cross-cutting policies” questions political science scholars, very few studies have analysed the combination of usually distinct public policy sectors (O’Flynn, Blackman & Halligan, 2013; Bourgeois, 2015).
This thematic section is intended to fill this gap in research by focusing on the ongoing redefinitions of bureaucratic boundaries. Contributions are expected to examine the conditions and forms of transgressing of the boundaries between different public policy areas. In the name of what, under which conditions and forms have some challenged the existing division between bureaucratic sectors? Both collaboration between members in different sectors (intersectorality) and the introduction of specific issues into all sectors (cross-sectorality) will be studied. Drawing on the concept of “boundary” (Jeanpierre, 2010), contributors are encouraged to look at bureaucratic sectors as objects and products of a social process of inclusion/exclusion. Two main (non-exhaustive) areas of research will be investigated:

1 — The reconfiguration of institutional positions

Analysing the redefinition of the boundaries of public policy in the age of “cross-cutting” policies requires considering the institutional positions on which they depend. Since these positions are first and foremost defined by sectoral affiliations, it is worth looking at the effects of the crossing of boundaries on the “professional ecology” (Abbott, 1988) of all groups involved in the design and implementation of public policy. Fifteen years after the observation of a rise of the institutional middlemen engaged in the production of a “government of compromise” (Nay & Smith, 2002), we need to reassess the state of power relations between those who call themselves “generalists” of public policy (members of the main administrative corps, management professionals…) and the “specialists” with a stronger sectoral identity (such as cultural, housing or health professionals). Are these intermediaries “neutral judges”, as it was put for “policy-brokers” (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993)? To address these questions contributors will analyse the impact of the redefinition of public policy on existing professional positions and/or on the invention of new positions. Emphasis will be laid on the links between social and professional trajectories. This might for instance involve considering the ways in which professional experiences, diplomas and/or resources in activism can be repurposed for the requirements of “cross-cutting” public policy (de Maillard, 2004; Tissot, 2007).

2 — The (re)framing and transformation of public policy contents

At odds with the substantialist approach, sociologists and political scientists have progressively shown that the scope and content of public policy areas are “socially constructed” (Burstein, 1991; Dubois, 1999). Contributors will thus consider the effects of the crossing of bureaucratic boundaries on the (re)framing and transformation of public policy contents. How are the contents of “intersectoral” and “cross-sectoral” policies determined? How do those who promote and implement them have their points of view prevail over those of their partners/competitors? Do these policies increase the risk of “watering down” initial objects, as has been established for gender mainstreaming (Jacquot, 2009)? Or do they strength the legitimacy of a previously less well-considered objective? To answer these questions, contributors may for instance attempt to empirically establish whether instruments contribute to the “de-sectorisation” of public policy (Jacquot & Halpern, 2015), including by addressing the (re)definition of its goals and/or target recipients. Papers questioning the resistance (Klaster, Wilderom & Munstlag, 2013), and even the failures, to this crossing-boundaries process are more than welcome.

Contributors should focus on one or several specific cases, and papers must be based on rigorous empirical studies. Presentations will pay particular attention to power issues underlying the redistricting of public intervention, considered both as “a product and stakes of the relationship between social fields” (Dubois, 2014).

REFERENCES

Bezès P. et Pierru F. (2012), « État, administration et politiques publiques : les dé-liaisons dangereuses. La France au miroir des sciences sociales nord-américaines », Gouvernement et action publique, vol. 2, n° 2, p. 41-87.
Bourgeois C. (2015), Les défis de l’intersectorialité. L’exemple de la mise en œuvre des dispositifs d’insertion professionnelle des immigrés, Thèse de doctorat de science politique, Bordeaux, 443 p.
Burstein P. (1991), “Policy Domains: Organization, Culture, and Policy Outcomes”, Annual Review of Sociology, vol. 17, pp. 327‑350.
Douillet A.-C., Négrier E. et Faure A. (2015), « Trois regards sur les politiques publiques vues du local », in Laurie Boussaguet, Pauline Ravinet et Sophie Jacquot (dir.), Une « French touch » dans l’analyse des politiques publiques ?, Paris, Presses de Sciences Po, pp. 319‑348.
Dubois, V. (2014), « L’action de l’État, produit et enjeu des rapports entre espaces sociaux »,
Actes de la recherche en sciences sociales, n° 201-202, p. 11-25.
Frederickson, H.G. (1999) “The repositioning of American public administration”, Political Science and Politics, 32(4), p. 701–711.
Jacquot S. (2009), « La fin d’une politique d’exception : L’émergence du gender mainstreaming et la normalisation de la politique communautaire d’égalité entre les femmes et les hommes », Revue française de science politique, vol. 59, n° 2, pp. 247‑277.
Jacquot S. et Halpern C. (2015), « Aux frontières de l’action publique. L’instrumentation comme logique de (dé)sectorisation », in Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot et Pauline Ravinet (dir.), Une French touch dans l’analyse des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, pp. 57‑84.
Jeanpierre L. (2010), « Frontière », in Olivier Christin (dir.), Dictionnaire des concepts nomades en sciences humaines, Paris, Éd. Métailié, pp. 157‑169.
Jobert B. et Muller P. (1987), L’État en action : politiques publiques et corporatismes, Paris, Presses universitaires de France, 242 p.
Kelman, S. (2007), « The transformation of government in the decade ahead », in D. F. Kettl and S. Kelman, Reflections on 21st Century Government Management, Washington, IBM Center for the Business of Government.
Lascoumes P., Bonnaud L., Le Bourhis J.-P. et Martinais E. (2014), Le développement durable : une nouvelle affaire d’État, Paris, Presses universitaires de France, 199 p.
Maillard J. de (2000), « Les chefs de projet et les recompositions de l’action publique », Annales de la recherche urbaine, pp. 6‑18.
Nay, O. et Smith, A. (dir.) (2002), Le gouvernement du compromis : courtiers et généralistes dans l’action politique, Paris, Economica, 237 p.
O’Flynn, J. (2009), « The cult of collaboration in public policy », Australian Journal of Public Administration, 68 (1), p. 112-116.
O’Flynn, J., Blackman D. et Halligan, J. (eds.) (2013), Crossing Boundaries in Public Management and Policy. The International experience, Routledge.
Sabatier, P. et Jenkins-Smith, H. (1993), Policy Change and Learning: an Advocacy Coalition Approach, Boulder, Westview Press.
Tissot S. (2007), L’État et les quartiers : genèse d’une catégorie de l’action publique, Paris, Seuil, 300 p.

Axe 1 / Reconfiguration des positions professionnelles

Président de séance : Luc Sigalo Santos
Discutant : Olivier Quéré (post-doctorant à l’ENS de Lyon, IFE/Triangle)

Hugo Bertillot (EHESP), Dépasser les frontières sectorielles pour rationaliser “en douce” ? Guichet intégré et “missionnaires” de la transversalité dans les politiques de l’autonomie

Nicolas Fischer (CNRS, CESDIP), Une institution “transversale”. Retour sur les trajectoires des membres du Contrôleur général des lieux de privation de liberté

Marion Guénot (CRESSPA-Labtop, Université Paris 8), Entre partenariats et reconversions : le travail interministériel au sein de la Police Judiciaire

Axe 2 / (Re)cadrage et transfiguration du contenu de l’action publique

Président de séance : Vincent Lebrou
Discutante : Anne-Cécile Douillet (professeure à l’université de Lille 2, CERAPS)

Coline Mias (Sciences Po Aix, CHERPA), Lorsque le “transversal” réhabilite les représentants élus dans la gestion urbaine : le cas du Comité de Concertation de Salé Tabriquet au Maroc

Laure Bonnaud (INRA, RITME), Jean-Pierre Le Bourhis (CNRS, CRAPE-ARENES) et Emmanuel Martinais (ENTPE, RIVES), Fusionner pour administrer le développement durable. Des administrations sectorielles en quête de transversalit

Philippe Bezes (CNRS, CEE) et Scott Viallet-Thévenin (Sciences Po Paris, CSO), Peut-on parler d’une transversalisation de l’État ? Mesurer le développement et la diversité d’organisations en charge de fonctions transversales dans l’administration française (1980-2014)

Hugo Bertillot (EHESP)

Dépasser les frontières sectorielles pour rationaliser « en douce » ? Guichet intégré et « missionnaires » de la transversalité dans les politiques de l’autonomie
Pour « transversaliser » les politiques en faveur des personnes âgées, les institutions publiques ont récemment déployé un « guichet intégré » nommé « Méthode d’action pour l’intégration des services d’aide et de soins dans le champ de l’autonomie » (MAIA). Il s’agit d’un modèle organisationnel souple, reposant sur une variété d’outils managériaux adossés à des savoirs de gestion. Sa mise en œuvre territoriale est confiée à des « pilotes » spécifiquement recrutés pour mieux intégrer les secteurs de la santé, du social et du médico-social. Ils travaillent à formaliser les missions des professionnels, simplifier les organisations et optimiser la régulation publique. Dans cette communication, nous défendons l’idée que ce dispositif constitue une manière de transformer à bas bruit et à moindre coût ce domaine réputé complexe et difficile à réformer. Pour cerner les modalités de cette rationalisation en douce, nous analysons successivement les spécificités du positionnement de ces pilotes, puis les différentes facettes du travail d’intégration auquel ils se livrent pour diffuser la logique de rationalisation sur leurs territoires d’intervention.

Go beyond sectoral boundaries? The soft-rationalization of policy delivery for older people
In recent years, the French government has deployed a cross-cutting “Method of Action for the Integration of Care and Support Services for older people” (MAIA). It is a flexible organizational model informed by management knowledge, based on various managerial tools. Its territorial implementation is entrusted to « pilots » specifically recruited to steer the integration process. They work to formalize the missions of professional services, to simplify organizations and to optimize public regulation. In this paper, I argue that this method is a silent and low cost way of transforming a complex and hard-to-reform healthcare sector. In order to determine the modalities of this furtive rationalization, this paper first analyzes the position of these pilots. Then it describes the “integration work” that pilots carry out to diffuse the logic of rationalization.

Nicolas Fischer (CNRS, CESDIP)

Une institution « transversale ». Retour sur les trajectoires des membres du Contrôleur général des lieux de privation de liberté
Cette communication reviendra sur le recrutement et l’activité des membres du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), autorité indépendante chargée de veiller au « respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté » au sein d’institutions relevant de secteurs, de missions et de directions administratives diversifiés : établissements pénitentiaires (Justice), locaux policiers de garde à vue et centres de rétention administrative pour étrangers (Intérieur), ou encore établissements psychiatriques (Santé). Si la mission même du CGLPL est par excellence transversale, sa composition l’est également : chargés de visiter les lieux de réclusion et de rendre publiques leurs conclusions, les « contrôleurs » sont en majorité des fonctionnaires détachés des administrations qu’ils doivent évaluer – et ils ont pour certains vocation à les réintégrer. En décrivant ces trajectoires particulières et à la manière dont elles influent sur le travail de contrôle, on saisira tout d’abord en dynamique la recomposition des positions institutionnelles d’acteurs administratifs « transgressifs » : quelles régularités peut-on repérer dans les trajectoires des contrôleurs, et comment expliquer leur départ de leur corps d’origine pour intégrer une autorité indépendante chargée d’évaluer et de critiquer ce dernier ? Si l’analyse d’un corpus d’entretiens menés avec des contrôleurs de différentes générations permettra d’aborder ces enjeux, l’observation d’une série de visites de contrôle dévoilera également l’ambivalence professionnelle de leur rôle : les transactions implicites qu’ils concluent sur le terrain – notamment avec leurs anciens collègues – les font ainsi osciller constamment entre un rôle critique d’inspecteurs, visant à dénoncer et sanctionner les insuffisances, et un rôle moins conflictuel de conseillers, recueillant les doléances des professionnels et suggérant des améliorations.

A Transversal Institution. A look at the Social Profile of French Inspectors of Detention
This paper will study the careers and activity of members of the French Inspectorate of Detention (Contrôleur général des lieux de privation de liberté – General Inspector of Confinement Places (CGLPL), an independent agency designed to ensure the respect of Human Rights on a series of institutions with different missions belonging to different policy sectors and administrations: correctional facilities (ruled by the ministry of Justice), police custody cells and immigration detention centers (ruled by the Home Office), or psychiatric hospitals (supervised by the ministry of Public Health). In this sense, the very mission of the Inspectorate is transversal – but so is its composition: most “inspectors” missioned to visit detention places and make their comment public are themselves seconded officials who used to work inside the very institutions they are in charge of criticizing, and may for some of them go back to their former activity after a few years as CGLPL members. Describing these peculiar careers will then provide a dynamic insight on the odd professional displacements these “transgressive” actors may experience: is their a common career pattern for inspectors? How can we explain their “defection” from their home administrations, and their integration of an agency which official goal is to assess and criticize them? A series of interviews performed with inspectors will bring empirical information on these issues. Ethnographic material gathered while observing inspection tours in various detention facilities will then reveal the ambiguity of their professional role: inspectors regularly make implicit transactions in the field – especially when they are dealing with former colleagues – and are caught in a tension between a job of critical inspectors, denouncing problems and calling for sanctions, and a job as advisors listening to local complaints and proposing a series of good practices.

Marion Guénot (CRESSPA-Labtop, Université Paris 8)

Entre partenariats et reconversions : le travail interministériel au sein de la Police Judiciaire
Je propose de présenter l’action publique face à « l’économie souterraine » à travers le travail des Groupes d’Intervention Régionaux de la Police Judiciaire (GIR) rassemblant policiers, gendarmes, fiscalistes, douaniers et contrôleurs de l’URSSAF. Mes réflexions ont été développées à travers un travail d’entretiens, d’analyse de rapports policiers et de sessions d’observation in situ du travail de trois GIR, commencé en 2014. La création de ces unités intervient à la conjonction d’un certain nombre de politiques publiques : la pénalisation progressive de certaines procédures administratives, la construction du problème public des « trafics alimentant l’économie souterraine », et le développement de cadres de travail interministériels contre le « travail illégal ». Nous verrons donc comment, par l’action des acteurs chargés de sa mise en œuvre, la mission de ces unités s’est progressivement recentrée autour de certaines pratiques et de certains publics-cibles. En quoi ces nouvelles missions sont-elles le fruit d’alliances entre ces professionnels ? Comment analyser l’apport de leurs trajectoires respectives et de leurs dispositions à construire, puis à endosser une « cause » commune, à l’abri de la multiplication d’injonctions hiérarchiques contradictoires ? Plutôt que d’observer une dilution des objectifs d’une politique publique, comme conséquence d’une multiplication d’acteurs et de ce qu’ils perçoivent comme étant leurs « cultures professionnelles », ou une dynamique de « désectorisation » de l’action publique, je propose plutôt de montrer comment ces structures offrent à ces professionnels la possibilité de ré-anoblir et de ré-enchanter leurs métiers respectifs. Nous verrons ainsi comment ces acteurs en viennent à réhabiliter et réemprunter des voies et des logiques de légitimation tombés en désuétude au sein des institutions dont ils sont issus. Enfin, j’expliciterai les aspects conflictuels observés au sein des GIR, qui permettent d’appréhender les conditions subtiles du succès de ces reconversions professionnelles.

Partnership and retraining : cross-ministerial working in the judicial police
My purpose is to present the public policy against the « underground economy », executed through the action of Regional Intervention Groups (GIR) of the french judicial police. These groups bring together policemen with different statutes, tax auditors, customs officers and labour market fraud inspectors. My reflexions are based on empirical data (interviews, observations, police reports analysis) collected alongside three GIR since 2014. These units have arisen as the result of numerous policies : the gradual development of laws which impose penal sanctions instead of administratives penalties, the construction of the public issue on « underground economy fueled by trafficking », and institutional cooperation against « illegal work ». We will see how, through the activities of the actors in charge of its application, the mission of these units has gradually focused on specific practices and specific people. In what way these new missions are based on an alliance between these different professionals ? How could we analyze their respective careers, their dispositions to build their common « cause » away from conflicting hierarchical orders ? Rather than noticing a dilution of their original missions – which could have been a result of the diversity of actors and what they perceive as their « professional cultures », or a « de-sectorisation » of public policy, I will demonstrate how it offers an opportunity to ennoble and « re-enchant » their activities. We’ll see how these actors rehabilitate their professional pathways and the legitimacy of their own institutions. Finally, I will analyze the conflicts in the ‘hosting institution’, the GIR, to understand the subtle rules for a successful professional retraining.

Coline Mias (Sciences Po Aix, CHERPA)

Lorsque le « transversal » réhabilite l’action publique municipale : le cas du Comité de Concertation de Salé Tabriquet au Maroc
Au Maroc, les réformes politiques et institutionnelles consacrant le paradigme de la gouvernance locale et participative au principe de la gestion des villes ont permis l’émergence de nouveaux espaces décisionnels municipaux. Ainsi, l’étude d’un dispositif participatif localisé, le Comité de Concertation de Tabriquet à Salé, nous a permis d’engager une réflexion sur la « transversalisation » de l’action publique locale comme stratégie de reconfiguration des canaux d’autorité et des structures décisionnelles légitimes sur le territoire urbain.
La création de ce comité au début de la décennie 2000 coïncide avec la diffusion par les organisations développementistes et de certaines ONG marocaines de l’approche participative pour réformer l’action publique. Il s’agit alors de faire concorder le « Community Driven Development » (portant sur des problématiques de proximité comme l’environnement, l’alphabétisation, etc.) avec les programmes sectoriels dans la conception des politiques publiques. Les implications politiques de la mise en concertation de la gestion locale sont telles que le projet est alors largement soutenu par le président de l’arrondissement de Tabriquet, du parti islamiste de la Justice et du Développement (PJD).
Consacré comme une forme légitime de gestion urbaine, le Comité de concertation devient un outillage permettant de prôner une conception transversale et ascendante du développement local, conçu par un système d’acteur centré sur les représentants élus, l’administration locale et le secteur associatif. Le Comité de Concertation est valorisé comme étant un dispositif permettant la mise en concordance de l’action publique sectorielle de l’Etat et de l’approche transversale portée par les associations du territoire, qui seront in fine traduites en politiques publiques par les élus locaux. La mise en concertation permet ainsi l’émergence d’un « modèle municipal » en politisant les enjeux locaux et en faisant des collectivités territoriales l’échelon idoine de l’action publique légitime.

Cross-cutting mechanisms to legitimate municipal policies: a case study of the Concertation Committee of Tabriquet in Salé, Morocco.
Ongoing political and institutional reforms in Morocco contribute to reframing the legitimate policy making process and promoting a municipal management based on a local and participative governance paradigm. This evolution allowed the development of new decisional areas located at a municipal level. Thus, the study of a local participatory mechanism, the Concertation Committee of Tabriquet in Salé, enabled us to question the implementation of cross-cutting mechanisms in the making of local public policies but also to apprehend it as a strategy to redesign the authority channel and the legitimate decisional structures on the urban territory.
The creation of this committee in the early 2000s coincide with the diffusion by international development organisation and Moroccan NGOs of the participatory approach to reform public policies. It aims at correlating the community driven development (tackling proximity services such as environment, literacy…) with sectorial programs in the making of public policies. The political outcomes of a local management based on participatory arrangements led to the support of the president of Tabriquet’s district council, also member of the islamist Justice and Development Party (PJD).
Portrayed as a legitimate urban management mechanism, the Concertation Committee became a tool to promote cross-cutting and bottom-up development initiatives that would be conceived by elected representatives, local administration and voluntary organisations. Moreover, the committee is enhanced as a mechanism allowing the sectorial public policies of the state to be in line with the cross-cutting approach carried by the district’s voluntary organisations. In fine, it would be converted into public policies driven by local representatives. Thus, the participatory process is meant to lead to the emergence of a municipal management style by politicizing local issues and enhancing the municipal councils as the legitimate level to conduct local public policies.

Laure Bonnaud (INRA, RITME), Jean-Pierre Le Bourhis (CNRS, CRAPE-ARENES) et Emmanuel Martinais (ENTPE, RIVES)

Fusionner pour administrer le développement durable. Des administrations sectorielles en quête de transversalité
En France, la question de la transversalité est au cœur de la construction du ministère de l’environnement. Elle l’était à sa création en 1971. Elle l’est encore au moment de sa restructuration en 2007 lorsque le ministère « protecteur » de l’écologie fusionne avec les deux ministères « développeurs » de l’Equipement et de l’Industrie au niveau central et en région . Le projet de ce regroupement est en effet de rendre l’action publique environnementale plus efficiente en forçant ces trois administrations sectorielles à coopérer et à parler d’une seule voix sur les sujets qui les opposent (par exemple, l’implantation d’une infrastructure de transport ou d’un établissement industriel à proximité d’une zone naturelle). La communication retrace les différentes phases de cette fusion et les difficultés des réformateurs à traduire l’objectif de transversalité en principes d’organisation. Elle montre comment ce but s’estompe finalement devant la préservation des positions professionnelles héritées des trois ministères d’origine. En se déplaçant vers le niveau régional, la réforme donne aussi une plus grande place au laisser faire et à l’improvisation sur une multitude de scènes faisant intervenir des acteurs variés. Dans ce contexte, la traduction structurelle de la transversalité s’opère pragmatiquement et façonne au final un ministère et des services opérationnels qui doivent autant aux rationalités et concurrences héritées du passé, qu’à la vision floue d’un avenir promis au développement durable puis à la transition énergétique.

Merging to manage sustainable development. The quest for cross-linking between French sectorial bureaucracies
The management of cross-cutting policies is a core concern of the french Ministry of the Environment. It was crucial at the time of its creation in 1971. It is one of the main goals during its restructuration of 2007, where the protectionist Ministry of Ecology was merged at the central and regional levels with two development-oriented Ministries, Public works (Equipment) and Industry. The merging aimed at improving the efficiency of environmental public policies by forcing the three specialised administrations to to act as one and co-operate on conflictual issues, such as the localisation of transport infrastructure or industrial sites in the vicinity of natural areas. The communication documents how the merger was implemented and shows the difficulties to create a new organization adapted to cross-cutting policies. It aslo shows how this goal was eventually put aside when confronted with demands by civil servants to preserve their organizational status and resources. At the regional level, a large autonomy was given to local actors to implement the merging, which let them design the services. Against this background, the new ministerial structure created cross-linking between sectorial bureaucracies in a pragmatic way. It eventually gave birth to a Ministry and services that incorporate past rationalities and antagonisms, as well as a blurred vision of a future promised to sustainable development or to the energy transition.

Philippe Bezes (CNRS, CEE) et Scott Viallet-Thévenin (Sciences Po Paris, CSO)

Peut-on parler d’une transversalisation de l’Etat ? Explorer la croissance des fonctions transversales dans l’administration française (1980-2014)
Depuis presque deux décennies, des travaux multiples ont défendu la thèse d’un renforcement graduel des fonctions de contrôle, d’audit, de régulation, de coordination, de gestion des ressources humaines ou de prévision au sein des Etats et plus spécifiquement encore au sein des ministères. Ce mouvement supposé a fait l’objet de labelisations multiples, sans doute contradictoires : Etat-stratège, régulation interne au gouvernement, “souci de soi de l’Etat”, recentralisation ou managérialisation de l’Etat, etc. Quelles qu’en soient les spécificités, ces dynamiques semblent avoir été déclinées à travers un déploiement de structures administratives « transversales », qui illustreraient la grande diversité des fonctions managériales précocement imaginées par les spécialistes d’administration publique et désormais en plein essor. Pour autant, si des dynamiques d’ensemble ont été repérées, l’ampleur, la diversité et l’évolution historique de ces fonctions transversales n’ont pas été souvent systématiquement étudiées. En s’appuyant sur une base de données inédite cartographiant les transformations des structures ministérielles de l’administration française de 1980 à 2014 (projet ORA SOG-PRO, Structures and Organisations of Government), la présente communication propose d’examiner la variété de ces structures dites transversales dans les ministères en France. Disposant de trois variables qui repèrent les traces de cette transversalité dans les ministères, la communication étudiera l’essor possible et l’institutionnalisation de ces organisations en cherchant à thématiser leur diversité et à mesurer leur possible croissance dans l’Etat en France sur quarante années. Peut-on parler d’un phénomène de transversalisation de l’Etat ?

A Transversalization of the State? Exploring the Growth of Cross-Functional Organizations in the French Administration (1980-2014)
For almost two decades, many scholars have defended the argument of a gradual reinforcement of the functions of control, audit, regulation, coordination, human resources management or forecasting within the states and more specifically within ministries. This movement has been diversely labelled: steering state model, regulation inside government, souci de soi de l’Etat, recentralization or managerialization of the state, etc. Whatever their specificities, it seems that these trends have been embodied in growing « transversal » administrative structures, which would illustrate the great diversity of managerial functions that were early conceived by the public administration specialists and are now said to be exploding. However, while the global trends have been identified, the extent, diversity and historical evolution of these transversal functions have not been systematically studied. Based on an original database that maps out the changes in French ministerial structures from 1980 to 2014 (ORA SOG-PRO project, Structures and Organizations of Government), this paper explores the variety of these so-called transversal structures in French ministries. Relying on three variables that trace this ‘transversality’ within the ministries, the communication will study the likely growth and institutionalization of these organizations by mapping their variety and measuring their potential increase in the French state over forty years. Do we observe a transversalization of the State?

Mercredi 12 juillet 2017 9h00-13h00

BERTILLOT Hugo hugo.bertillot@gmail.com
BEZES Philippe philippe.bezes@sciencespo.fr
BONNAUD Laure laure.bonnaud@ivry.inra.fr
DOUILLET Anne-Cécile anne-cecile.douillet@univ-lille2.fr
FISCHER Nicolas fischer@cesdip.fr
LE BOURHIS Jean-Pierre lebourhis@u-picardie.fr
LEBROU Vincent vincentlebrou@yahoo.fr
MARTINAIS Emmanuel emmanuel.martinais@entpe.fr
MIAS Coline coline.mias@hotmail.fr
QUÉRÉ Olivier olivier.quere@sciencespo-lyon.fr
SIGALO SANTOS Luc lucsigalosantos@gmail.com
VIALLET-THÉVENIN Scott scott.viallet-thevenin@m4x.org