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ST35

Des élites administratives de second ordre : positions, trajectoires et logiques de corps

Second-order administrative elites. Positions, trajectories and corps d’Etat patterns

Responsables scientifiques
Sylvain Brunier (CSO, Sciences Po) sylvain.brunier@sciencespo.fr
Scott Viallet-Thévenin (CSO, Sciences Po et CREST, Université Paris Saclay) scott.vialletthevenin@sciencespo.fr

Ce panel vise à rassembler et discuter les travaux qui se focalisent sur une partie méconnue de la haute administration publique, qu’on pourrait qualifier provisoirement comme un « second ordre » administratif, par opposition à la fois à la Noblesse d’Etat constituée des grands corps, et à une multitude de cadres qui sont caractérisés dans la littérature d’abord par leur position d’intermédiaires. Les sommets de l’Etat français ont fait l’objet d’une ample littérature (Bourdieu, 1989 ; Suleiman, 1979 ; Thoenig, 1987). Des analyses plus récentes ont ensuite cherché à poursuivre cette ligne d’investigation en articulant connaissance des élites et analyse de ces élites en action (Genieys & Hassenteufel, 2012). Mais c’est moins le processus de décision qui nous intéresse ici que l’analyse des trajectoires de hauts fonctionnaires qui ne sont pas passés par les grands corps administratifs et techniques qui ont le pouvoir de recruter à la sortie de l’ENA, de Polytechnique ou de l’ENS. A titre d’exemple, on pourrait évoquer les corps d’inspection ministérielle, les administrateurs coloniaux, les administrateurs territoriaux, les contrôleurs d’Etat, les ingénieurs des Travaux publics de l’Etat, les ingénieurs des Etudes et techniques de l’armement, les conseillers des Chambres régionales des comptes. Il s’agit donc d’étudier les logiques d’appartenance à ces corps, dans une perspective de renouvellement de la sociologie de l’administration.

Plus récemment, les cadres intermédiaires de l’action publique (Barrier, Quéré et Pillon, 2015) ont fait l’objet d’investigations qui se sont particulièrement attachées à leur rôle dans la mise en œuvre des politiques associées au New Public Management dans différents secteurs (Barrier, Musselin, 2015 ; Belorgey, 2010 ; Bezes et al., 2011 ; Hugrée, 2010). Nous faisons l’hypothèse que ces corps ne se caractérisent pas uniquement par leur fonction d’intermédiaire dans l’action publique mais aussi par une position commune dans la fonction publique. Les logiques de corps, que n’épuise pas la seule analyse des politiques publiques, jouent un rôle non négligeable dans l’action de ces individus, en ce qu’elles balisent les carrières, structurent des représentations communes, et conditionnent l’accès à des ressources sociales, économiques, techniques. Par rapport aux grands corps, les corps de « second ordre » que nous proposons d’étudier ici se caractérisent par des logiques d’action collective de faible intensité.

Pour renseigner cette question, il serait intéressant de mettre en regard des travaux s’inscrivant dans différentes temporalités. L’appel est ouvert à des enquêtes socio-historiques prenant en compte la longue durée de la constitution des services administratifs (Baruch et Duclert, 2000), comme à des études davantage centrées sur le contexte récent de la réforme de l’Etat (Bezes, 2009 ; Hood, 1991 ; Le Gales et Scott, 2008). Si l’appel est centré sur le cas de la France, il serait très intéressant de pouvoir disposer de points de comparaison dans d’autres pays. Trois directions non exclusives et qui pourront évoluer selon les réponses à cet appel sont proposées :

– Des corps sans organes (contraintes). Nous proposons ici de focaliser l’attention sur les trajectoires individuelles des hauts fonctionnaires qui appartiennent à ces corps de second ordre, aux difficultés qu’ils rencontrent pour faire avancer leur carrière et pour exprimer des revendications collectives. Si les grands corps d’Etat se caractérisent par leurs capacités à organiser la circulation de leurs membres de manière fluide entre des positions hétérogènes (public/privé ; ministère d’origine/nouveau ministère ; administration centrale/agences et établissements publics), les carrières des individus que nous souhaitons observer s’inscrivent dans d’autres logiques. Leurs possibilités d’ascension comme de circulation sont limitées, et nous faisons l’hypothèse qu’ils s’en remettent à des stratégies plus individuelles pour se déplacer au sein de la haute fonction publique. La mise en regard de différents travaux prosopographiques permettrait par exemple d’éclairer cette question de l’articulation des trajectoires individuelles et des logiques de corps.

– Des corps en action (ressources). Nous proposons également de travailler sur la délimitation du champ d’action de ces différents corps de second ordre. On peut s’interroger sur la manière dont ils parviennent à agir collectivement, pour prendre part aux processus de décision et faciliter les carrières de leurs membres. Les grands corps leur servent-ils de point de référence ou développent-ils des stratégies de mobilisation propres ? A quelles barrières organisationnelles et professionnelles se heurtent-ils ? Quelles alliances et quelles ressources mettent-ils en œuvre ? Nous faisons l’hypothèse que l’étude des cadres intermédiaires de l’administration, focalisée sur la mise en œuvre des politiques sectorielles, gagnerait à prendre en compte l’inscription de ces individus dans des corps. Il s’agirait alors de retracer les trajectoires de ces corps. La question de la professionnalisation, ou des professionnalisations, nous paraît un enjeu central pour les corps de second ordre. Ces processus passeraient notamment par l’appropriation de nouveaux savoirs et instruments, combinée à une connaissance empirique fine des positions et des personnels au sein de l’administration à laquelle ils appartiennent.

– Des corps en mission (représentations). Nous proposons enfin de nous interroger sur la singularité des représentations des corps de second ordre. Ces représentations se distinguent-elles de celles de la Noblesse d’Etat, ou de celles des agents administratifs de guichet ? Sont-ils passés par des écoles spécifiques, ont-ils suivi des modules de formation transversaux aux différents secteurs d’activité ? Le fait que les opportunités et stratégies de pantouflage soient limitées peut nous inciter à travailler sur le rapport qu’ils entretiennent au service de l’Etat. Si les grands commis de l’Etat continuent de se positionner comme serviteurs de l’intérêt général, y compris lorsqu’ils pantouflent (Suleiman, 1979), les élites de second ordre pourraient se caractériser par une conception plus restreinte du service de l’administration et de la défense de ses intérêts. On peut faire l’hypothèse que les projets récents de réforme de l’Etat, caractérisés par le souci de soi de l’Etat (Bezes, 2009), ouvrent de nouvelles opportunités pour les corps de second ordre. Sont-ils en mesure de renverser les hiérarchies sectorielles ? En quoi l’externalisation de services de l’Etat dans de nouvelles agences ou établissements publics leur donnent de nouvelles possibilités de carrière ? De quelle manière investissent-ils les instruments de mesure d’évaluation des politiques publiques ?

This session aims at gathering empirical work focusing on a little known fraction of the high-level public service. We provisionally call it the second administrative order, by opposition with the Noblesse d’Etat (Bourdieu, 1989) and a vast population of public managers, characterised as intermediaries by the literature. The highest administrative elites have been thoroughly studied (Bourdieu, 1989 ; Suleiman, 1979 ; Thoenig, 1987). More recent surveys have tried to bring together their actions with their career profiles (Genieys & Hassenteufel, 2012). But this call is less interested in decision processes than in the analysis of the trajectories of high civil servants that are not part of grands corps d’Etat. For example, we are thinking about corps d’inspection ministérielle, les administrateurs coloniaux, les administrateurs territoriaux, les contrôleurs d’Etat, les ingénieurs des Travaux publics de l’Etat, les ingénieurs des Etudes et techniques de l’armement, les conseillers des Chambres régionales des comptes. We are interested in the meaning attached to a corps membership. This perspective will shine a new light on the sociology of public service.

Recent studies have underlined the role of middle managers in the public sector (Barrier, Quéré et Pillon, 2015). Particularly in the context of New Public Management reforms (Barrier, Musselin, 2015 ; Belorgey, 2010 ; Bezes et al., 2011 ; Hugrée, 2010). We are making the hypothesis that these corps d’Etat are not characterized univocally through their role as intermediaries but also by the position they share in the public service. Policy analysis often neglects the consequences of the public sector structuration in corps d’Etat. Corps d’Etat structure careers, shared meaning and condition the access to social, economic and technical resources. Compared to the grands corps, second level order corps d’Etat are characterised a collective action of a lower intensity.
In order to answer this research question, it would be interesting to bring together empirical works dealing with various time periods. This call is widely open to socio historical studies, especially those taking into account long term processes in the making of public services (Baruch et Duclert, 2000). We are also interested into monographs centred on the recent State reforms context (Bezes, 2009 ; Hood, 1991 ; Le Gales et Scott, 2008). We would be very much interested in proposals about other public services than the French one. We propose three non-exclusive directions that are likely to change.

– Des corps sans organes (constraints). This section is focused on second order high civil servants individual trajectories and to the difficulties they encounter throughout their career progression and the expression of collective claims. Grands corps d’Etat are characterized by their ability to efficiently organize their members’ circulation between heterogeneous positions (public/private, central services/agencies etc.). The civil servants we are interested in have comparatively limited chances to advance their career and to move across sectors. We are making the hypothesis that they rely more on individual strategies. Comparing prosopographical monographs would inform the articulation between individual and collective trajectories through corps d’Etat.

– Des corps en action (resources). This call is also focused on these second order corps’ field of action and its delimitation. One can question the way they mobilize collectively. Do they think about grands corps d’Etat as standards or do they elaborate their own collective strategies? What organizational and professional barriers do they encounter on their way? Which alliances and resources do they use? In our opinion, the study of middle managers of the public sector is too much focalised on the implementation of sectorial policies and would benefit from taking into account the patterns delimited by corps. Professionalization processes appear to be a central stake for second order corps. These processes are fuelled by tools and specific knowledge, combined with a precise empirical knowledge of the people and positions in the public sector.

– Des corps en mission (shared meanings). What are the specificities of the meanings shared by the second order civil servants? Do these shared meanings differ from those of the Noblesse d’Etat or those of street level bureaucrats? Did they graduate from specific universities or did they share common academic curricula? The possibilities to work in the private sector are limited. What does it imply in terms of the way they consider the State? If grands corps d’Etat members pretend to serve the general interest including when they work for the private sector, second order civil servants can be characterized by a full commitment in the defence of the public administration. Recent State reform plans are opening new opportunities for second order civil servants. Are they able to reverse historical sectorial hierarchies? How do they seize evaluation tools?

REFERENCES

Barrier, J., & Musselin, C. (2015). La réforme comme opportunité professionnelle ?, Gouvernement et action publique, (4), 127-151.
Barrier, J., Pillon, J. M., & Quéré, O. (2015). Les cadres intermédiaires de la fonction publique. Gouvernement et action publique, (4), 9-32.
Bezes, P. (2009). Réinventer l’État: les réformes de l’administration française (1962–2008) PUF.
Bezes, P., Demazière, D., Le Bianic, T., Paradeise, C., Normand, R., Benamouzig, D. & Evetts, J. (2011). New Public Management et professions dans l’État: au-delà des oppositions, quelles recompositions? Sociologie du travail, 53(3), 293-348.
Bourdieu, P. (1989). La noblesse d’État. Grandes écoles et esprit de corps, Editions de Minuit, Paris
Jobert, B., & Muller, P. (1987). L’État en action. Politiques publiques et corporatismes. Paris: Presses Universitaires de France.
Genieys, W., & Hassenteufel, P. (2012). Qui gouverne les politiques publiques ? Gouvernement et action publique, (2), 89-115.
Hood, C. (1991). A public management for all seasons ? Public administration,69 (1), 3-19.
Le Galès, P., & Scott, A. J. (2008). Une révolution bureaucratique britannique? Revue française de sociologie, 49(2), 301-330.
Rouban, L. (2000). Les préfets de la République 1870-1997. Cahier du CEVIPOF n° 26, 2.
Rouban, L. (2003). L’Inspection générale des finances, 1958-2000: Quarante ans de pantouflage. Centre National de la Recherche Scientifique.
Suleiman, E., (1979). Les élites en France: grands corps et grandes écoles. Paris, Seuil.
Tanguy, G. (2009). Corps et âme de l’état: socio-histoire de l’institution Préfectorale (1880–1940). Thèse, Université Paris I.
Thoenig, J. C. (1987). L’ère des technocrates: le cas des Ponts et chaussées (Vol. 23). L’Harmattan.

François Denord (CESSP-CNRS), Sylvain Thine (CESSP-CNRS), Être petits chez les grands : les corps secondaires de l’Ecole nationale d’administration

Natacha Gally (Univ. Paris 2 Panthéon Assas – CERSA) et Olivier Quéré (ENS de Lyon – Triangle), Où sont les cadres ? L’impossible professionalisation des corps d’encadrement généralistes

Fabien Eloire (Université de Lille 1 – Clersé CNRS), Interdépendance et hiérarchie au sein de la Direction du Trésor : une étude exploratoire (1976-1988)

Claire Dedieu (Université de Montpellier, Irstea), La suppresion de l’ingéniérie publique au ministère de l’Agriculture. Logiques de corps et trajectoires des fonctionnaires

Marion Demonteil (IRISSO-CNRS), Les trois mousquetaires, les sept samouraïs et l’armée mexicaine : logiques de déclassement et sécurisation de fin de carrière chez les inspecteurs généraux des affaires culturelles (1959-2015)

Sami Mahbouli (CFA Blois), Perceptions du rôle et stratégies de carrières des membres du corps des administrateurs du Sénat
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Mercredi 12 juillet 2017 14h00-18h00

DEDIEU Claire claire.dedieu@irstea.fr
DEMONTEIL Marion marion.demonteil@dauphine.fr
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