Les travaux sur le pouvoir exécutif, nombreux en science politique anglophone et qui connaissent en France un regain d’intérêt chez les historiens (Roussellier, 2015 ; Rosanvallon 2015), n’envisagent pas véritablement les organes et les dispositifs institutionnels qui, sous l’autorité directe des gouvernants politiques, ont permis l’affirmation du Premier Ministre (les services de Matignon créés en 1935) puis du Président de la République (à partir de 1958). Si la science politique française a fait une place grandissante à la sociologie des institutions politiques et administratives, ce mouvement n’a pas encore touché ce que Jean-Louis Quermonne (1991) avait baptisé les « administrations d’état-major ». Dans le prolongement de l’étude des Entourages de l’Exécutif portant sur les cabinets et les conseillers personnels (Eymeri-Douzans, Bioy, Mouton, 2015), il s’agit ici d’élargir nos recherches à ce que les collègues anglophones appellent le « Core Executive », c’est-à-dire les instruments et les formes institués de « gouvernement par le centre » (Hayward, Wright, 2002), à savoir, en sus des collaborateurs directs, les Secrétariats généraux. Partout dans les Etats-nations, les institutions européennes et les organisations internationales, l’on observe le renforcement de ces Secrétariats généraux, administratifs par leur nature mais investis d’une mission de coordination interministérielle/interinstitutionnelle de la production et de la mise en œuvre des programmes publics qui place leur activité à l’articulation de la vie politique et des politiques. Notre ambition est de lancer un programme de recherches comparées de ces secrétariats généraux dans les Etats européens et de l’OCDE, les institutions de l’UE et les organisations internationales.
Ainsi sur le Secrétariat général du gouvernement (SGG) français, acteur majeur de la production législative, on ne dispose que d’une thèse de science politique historico-descriptive (Bonini, 1986) et de droit (Guiselin, 2015) en dehors de témoignages d’anciens titulaires de la fonction (Fournier, 1987). Sur le Secrétariat général de l’Elysée, hormis l’ouvrage de Samy Cohen (1980), un essai récent (Armand, Bongibault, 2016) dresse le portait des secrétaires généraux selon le schéma médiatique habituel des « hommes de l’ombre » alors que cette fonction est largement codifiée. On relève aussi des travaux historiques sur les collaborateurs de plusieurs Présidents, mais rien sur l’institutionnalisation de la fonction et sa sociologie. Comment fonctionne réellement la dyarchie exécutive ? Si l’Elysée est fort politiquement, ses capacités administratives restent faibles, alors que c’est l’inverse pour Matignon. Dans les pays comparables, quelles structures administratives entourent les chefs de gouvernement et d’Etat ? Quelles sont les régularités et les singularités observables ?
En matière d’études européennes, si le Secrétariat général du Conseil a été progressivement étudié sous plusieurs angles (Mangenot, 2003, 2010), ce n’est pas le cas du « SecGen » de la Commission (Kassim, 2004) devenu une véritable administration présidentielle, ou d’autres institutions et organes à Bruxelles ou Luxembourg. Sera exclue de notre périmètre l’administration des assemblées parlementaires, qui relève des legistative studies mais sont inclus les organes de coordination nationale des affaires européennes (Eymeri-Douzans, 2002 ; Mangenot 2016).
Au niveau international, un renouveau des études sur les aspects institutionnels est porté par Guillaume Devin et Bob Reinalda qui a dirigé un important dictionnaire biographique des Secrétaires généraux d’organisations internationales. Il s’agira ici de croiser les perspectives des internationalistes et des spécialistes d’administration et d’action publique et de décloisonner les approches en tentant de saisir le lien entre transformations internes et changement des organisations internationales (Nay, Petiteville, 2011).
Cette ST vise à systématiser une analyse comparée, aussi les mêmes questionnements seront-ils appliqués à chaque cas étudié : quel rôle exerce réellement chaque SG? En quoi consistent concrètement leurs activités de coordination? Quelles sont leurs ressources institutionnelles? Identifie-t-on des trajectoires et profils biographiques communs? Ces profils sont-ils en transformation? Les secrétaires généraux sont-ils de purs « managers » de procédures formelles ou ont-ils tendance à concentrer le pilotage de l’action publique? Sont-ils donc une illustration du « paradoxe (néo)-managérial », avec recentralisation et re-politisation du pouvoir administratif?

Executive power has always been a major research object of Anglophone political science (Dunleavy, Rhodes, 1995; Peters, Pierre, 2000; Poguntke, Webb, 2005). In France, despite a recent gain of interest from historians (Rousselier, 2015; Rosanvallon, 2015), the structures and processes having allowed the consolidation of the Executive power – Prime Minister (Matignon Services were created in 1935) and President (since 1958) – remain largely overlooked. Although the importance of the sociology of political (Lacroix, Lagroye, 1992; Lagroye, Offerlé, 2010) and administrative (Eymeri-Douzans, Boukaert, 2013) institutions have increased, the “administrations d’état-major” (staff administrations, Quermonne, 1991) are still neglected by current French research.
Following the analysis of political entourages (Eymeri-Douzans, Bioy, Mouton, 2015), we broaden the scope of our research to the Core Executive, the institutionalised forms of “governing by the centre” (Hayward, Wright, 2002), i.e. the Secretariats-Generals (SG). Wherever we look, to the nation-states, EU institutions or international organisations, we can easily notice the reinforcement of these SGs, administrative structures in charge with the inter-institutional coordination of the production and implementation of public programmes connecting politics and policies. Our goal is to lunch a research programme devoted to the comparative analysis of SGs in the EU and OCDE member-states, in the EU institutions and international organisations.
Studies devoted to SGs are scarce (Fournier, 1987; Bonini, 1986; Guiselin, 2015): there is no systematic analysis of the Secretariat-General of the French government (SGG), major actor of the legislative process; biographies of various collaborators of French Presidents are available, yet no research has been undertaken on the institutionalisation and the sociology of the SG of the Elysée. Samy Cohen’s work (1980) was not updated or extended, except for a recent essay (Armand, Bongibault, 2016), which offers but a gallery of media-style portraits of these “man in the shadow”. How does the Executive diarchy actually work? The political strength of the Presidency contrasts with its meagre administrative capacities, whilst for Matignon the reverse if true. What happens in other countries? Which administrative structures support the head of state and government? What common elements and which singularities?
At the EU level, the SG of the Council has already been examined from various points of view (Mangenot, 2003, 2010). The same is not true for the Commission’s “SecGen” (Kassim, 2004), a genuine presidential administration, or for other institutions and bodies in Brussels or Luxembourg. Leaving aside the administrative services of Parliament, we will focus on the institutions in charge with the coordination of European affairs at the national level (Eymeri-Douzans, 2002; Mangenot 2016).
Institutional aspects of IR are subject to a renewed interest too (Devin, Reinalda, 2016). It is therefore opportune to cross-fertilise IR perspectives and public policy analysis in order to examine the interactions between domestic processes and the transformations at work within the international organization (Nay, Petiteville, 2011).
With a view to drawing a systematic comparison of Secretariats-General, each case study will be addressed the same set of questions: which role the SG actually plays? What is the effective content of their coordinating activities? What are the SG institutional resources? Are the biographies of SG staffs exhibiting common features or following similar evolutions? Are the SGs merely managers of formal procedures or do they take part in government? Do they illustrate the NPM paradox of the renewed centralisation and politicisation of the administrative power?

REFERENCES

ARMAND C., BONGIBAULT R., 2016, Dans l’ombre des Présidents : les Secrétaires généraux de l’Elysée, Fayard.
BONINI F., 1986, Histoire d’une institution coutumière : le secrétariat général du gouvernement de la République française, thèse, IEP de Paris.
COHEN S., 1980, Les Conseillers du président. De Charles de Gaulle à Valéry Giscard d’Estaing, PUF.
EYMERI-DOUZANS J.-M., 2001, « Définir la position de la France dans l’Union européenne. La médiation interministérielle des généralistes du SGCI » in Nay. O, Smith O., Le gouvernement du compromis, Economica.
EYMERI-DOUZANS  J.-M., BIOY X., MOUTON S., dir., 2015, Le règne des entourages. Cabinets et conseillers de l’exécutif, Presses de Sciences Po.
EYMERI-DOUZANS  J.-M., BOUCKAERT G., dir., 2013, La France et ses administrations. Un état des savoirs, Bruylant.
FOURNIER J., 1987, Le travail gouvernemental, Presses de Sciences Po.
GUISELIN J., 2015, Le secrétariat général du gouvernement, thèse de doctorat en droit public, 15 septembre, Université Paris 2.
HAYWARD J., WRIGHT V., 2002, Governing from the Centre. Core Executive Coordination in France, Oxford University Press.
KASSIM H., 2004, The Secretariat General of the European Commission, 1958-2003: a singular institution. In: Politics and the European Commission. Routledge.
MANGENOT M., 2003, «Une ‘Chancellerie du Prince’. Le Secrétariat général du Conseil dans le processus de décision bruxellois», Politique européenne, n°11, p. 123-142.
MANGENOT M., 2010, “The invention and transformation of a governmental body: the Council Secretariat” in Mangenot M., Rowell J., eds., A political sociology of the European Union. Reassessing constructivism, Manchester University Press.
MANGENOT M. 2016, « Coordonner les affaires européennes », n°158 de la Revue française d’administration publique.
NAY O., PETITEVILLE F., 2011, « Le changement dans les organisations internationales », n°53 de Critique internationale.
QUERMONNE J.-L., 1991, L’Appareil administratif de l’Etat, Point Seuil.
ROSANVALLON, P., 2015, Le bon gouvernement, Seuil.
ROUSSELLIER N., 2015,  La force de gouverner. Le pouvoir exécutif en France XIXe et XXIe siècles, Gallimard.
NOTICE BIOGRAPHIQUE
Jean-Michel EYMERI-DOUZANS, professeur à Sciences Po Toulouse, chercheur au Laboratoire des sciences sociales du politique (LaSSP) dont il est l’ancien directeur, fondateur du Master 2 « Conseil et Expertise en Action publique » (CEAP, Toulouse-Sofia-Libreville), a créé et préside depuis cinq ans le Groupe d’études permanent n° XVII « Sociology of the State : Reforms & Resilience » du GEAP-Institut international des sciences administratives (Bruxelles). Ses recherches portent sur la haute administration dans ses rapports au politique, et sur les institutions et processus de gouvernement, tant en France que dans une perspective comparée en Europe.

Jean-Michel Eymeri-Douzans (Sciences Po Toulouse, LaSSP), Ouverture : Les administrations d’état-major face au « Règne des entourages ». Pour une comparaison internationale

Michel Mangenot (IEE Paris 8, CRESPPA-LabToP), Introduction : La coordination politico-administrative au sein des institutions européennes

Jean Guiselin (Paris 2 – Sénat), Le Secrétariat général du Gouvernement : assurer la continuité de l’État au service du politique

Marie Göransson et Alain Eraly (Université Libre de Bruxelles, CEPAP),  Précarité de la coordination interministérielle en Belgique. Entre inertie et stratégie.

Gildas Tanguy (Sciences Po Toulouse, LaSSP),  Les secrétariats généraux des ministères en France. D’un outil de coordination des activités ministérielles à un outil de rationalisation de l’action publique ministérielle ? Le cas du secrétariat général du ministère de l’Intérieur.

Kevin Parthenay (Sciences Po Paris), Les Secrétaires Généraux Latino-Américains : l’autonomisation d’un pouvoir régional ?

Adeline Denis (Centre Maurice Halbwachs, EHESS/ENS), Qui gouverne la ville ?

Discussion (par les deux responsables de la ST) et débat collectif.

Jean Guiselin (Paris 2 – Sénat)

Le Secrétariat général du Gouvernement : assurer la continuité de l’État au service du politique
Entablure entre les pouvoirs exécutif et législatif, et donc organe administratif essentiel au fonctionnement de tout État moderne, le Secrétariat général du Gouvernement est pourtant une des institutions administratives françaises les plus méconnues.
Le positionnement du Secrétariat général auprès du Premier ministre induit la question de sa nature, politique ou administrative. Car le choix n’a pas toujours été fait d’y nommer un haut fonctionnaire neutre et étranger au pouvoir politique, du Comité de salut public au Front populaire. Le Secrétariat général du Gouvernement a joué un rôle d’autant plus actif que l’instabilité politique était forte : sous la IV^ème République, il a même assuré la permanence de l’État.
Sous la V^ème République, la stabilité du pouvoir politique ne l’a pas affaibli. Le Secrétariat général du Gouvernement est resté l’administration souple et légère qu’elle était d’origine et a conforté sa nature d’organe administratif : la permanence exceptionnelle des secrétaires généraux le montre parfaitement. Son rôle d’organisateur du Conseil des ministres a été conforté. Au-delà de sa fonction de coordination du travail gouvernemental, le Secrétariat général du Gouvernement exerce aujourd’hui de nouvelles missions, comme la défense de la loi devant le Conseil constitutionnel. En outre, le Secrétariat général du Gouvernement a développé sa fonction d’intermédiaire entre le Parlement et le Gouvernement.
Preuve de l’importance du Secrétariat général du Gouvernement, la tendance récente à le tenir en dehors du processus décisionnel altère fortement l’efficacité de l’État.

The Cabinet secretariat secures the continuity of the State in support of the political power
The Cabinet secretariat, pivot of executive and legislative powers, and therefore being a necessary administrative organ to the operating of any modern State, is still one of the lesser known French administrative structure.
Its ties to the Prime minister raises the question of its true nature, be it political or administrative. In fact, from the “Comité de salut public” to the “Popular Front”, the choice was not always made to appoint an administrator who would have been fully neutral and uninvolved to the political power. The Cabinet secretariat played a role which’s importance increased as political instability increased : under the 4^th Republic, the Cabinet secretariat secured the continuity of the State.
Under the 5^th Republic, the steadiness of political power did not weaken the Cabinet secretariat. The Cabinet secretariat remains the administrative body, it was before, supported by a small, stable, but high-leveled administration. The extraordinary permanence of the Cabinet secretariat illustrates it perfectly. Its function as an organiser of the Council of the ministers even strengthened its role. Beyond its responsibility of coordinating the governmental work, it has been charged with new duties, like the defense of a law before the Constitutional Council. Besides, the Cabinet secretariat developed its function of a go-between between the Parliament and the Government, without even infringing upon the role of the minister in charge with the relations with the Parliament.
One rebuttal evidence of the importance of the Cabinet secretariat is the relatively new tendency to maintain the Cabinet secretariat out of the decision-taking process of the State, which has for consequence a violently diminished general efficiency of the State.

Marie Göransson et Alain Eraly (Université Libre de Bruxelles, CEPAP)

Précarité de la coordination interministérielle en Belgique. Entre inertie et stratégie
La coordination interministérielle belge est marquée par les caractéristiques de son système politique. Plus précisément, le régime de coalition, la place centrale occupée par l’entourage ministériel au sein de l’exécutif ou encore la complexité institutionnelle conditionnent largement la préparation de la politique gouvernementale. De fait, elle est du ressort, en Belgique, de nombreux organes tels que la chancellerie, soit les services administratifs du premier ministre, la cellule de coordination générale et la cellule de politique générale rassemblant les conseillers politiques respectivement du premier ministre et des vices-premiers, sans oublier l’ensemble des cabinets ministériels de chaque partenaire de la coalition. En outre, la Belgique étant un état fédéralisé, il faut encore mentionner le Comité de concertation, réunissant les ministres du gouvernement fédéral et des gouvernements régionaux et communautaires, soutenu également par un secrétariat et alimenté par les négociations des entourages ministériels reproduits à tous les niveaux de pouvoir en Belgique. A travers cette contribution, les auteurs entendent explorer cette coordination interministérielle impliquant une multitude d’acteurs. En vue de l’éclairer, celle-ci est explicitée à travers l’analyse de politiques gouvernementales concrètes ayant mobilisé tous ces acteurs, telles que celles relatives notamment à l’énergie ou à la culture.

A precarious inter-departmental coordination in Belgium. Between inertia and strategy.
The Belgian inter-ministerial coordination is characterised by the components of its political context. More specifically, the coalition regime, the ministerial staff predominance in the executive system and the institutional complexity because of the distinctive levels of governments, largely determine the preparation of government policies. Indeed, in Belgium, many bodies are in charge of it: the Prime Minister’s Office, the General Coordination Unit and the General Policy Unit, which bring together the Prime Minister and the Deputy Prime ministers political advisors, as well as the ministerial staff of each coalition partner. Moreover, due to the federal structure of Belgium, it is important to mention the Concertation Committee, which is composed by federal and regional ministers, supported in its works by a secretariat and prepared by the ministerial advisors, very numerous at all levels of the Belgian State. From this first observation, the purpose of this contribution is to explore this inter-ministerial coordination involving a multitude of players. To this end, this coordination is study through the analysis of concrete government policies such as those relating to energy or culture.

Gildas Tanguy (Sciences Po Toulouse, LaSSP)

Les secrétariats généraux des ministères en France. D’un outil de coordination des activités ministérielles à un outil de rationalisation de l’action publique ministérielle ? Le cas du secrétariat général du ministère de l’Intérieur.
Cette communication s’attarde sur les secrétariats généraux des ministères qui, après avoir disparu des organigrammes ministériels pendant toute la seconde moitié du XXe siècle (à l’exception des ministères des Affaires étrangères et de la Défense), se sont peu à peu généralisés au début des années 2000 (surtout après la circulaire du Premier ministre du 2 juin 2004). Après une présentation de la genèse et de l’histoire de l’institution, le papier entend s’interroger sur la fonction et la place de ces secrétariats généraux dans le pilotage de l’action publique ministérielle. Doit-on les considérer comme de simples institutions de coordination de l’activité ministérielle ? Ces institutions sont-elles bien plus que cela ?
Dans quelle mesure contribuent-elles à lutter contre le cloisonnement des administrations centrales (dénoncé dès 1993 et 1994 dans les rapports Blanc et Picq) pour s’inscrire dans une logique de rationalisation administrative avancée ? Quels sont les liens que les secrétariats généraux entretiennent avec les « entourages ministériels » ? Pour ce faire, nous partirons d’une enquête en cours sur le secrétariat général du ministère de l’Intérieur.

The Secretariats-General of French Ministries: coordinators or rationalisers of ministerial work? The case of the Secretariat-General of the French Ministry of the Interior
Absent from the organizational charts of French ministries during the whole half of the 20^th century – with the notable exception of the ministries of Defence and Foreign Affairs – Secretariats-General were generalized since the beginning of the 2000 (and especially since a directive of the Prime Minister dated June 2^nd, 2004). After redrawing the genesis and the history of the institution, our paper investigates the specific role that Secretariats-General play in the economy of the ministerial work. Are they mere coordinators or have they a more significant role with respect to the policy-making process? To what extent do Secretariats-General contribute to overcoming the inner fragmentation of the central ministerial departments (criticised since the 1993 Blanc Report and the 1994 Picq Report) and to deepen the administrative rationalization? What are their connections with the ministerial “entourages” (personal ministerial staffs)? These questions shall be addressed on the grounds of a current case study of the Secretariat-General of the Ministry of Interior.

Kevin Parthenay (Sciences Po Paris)

Les Secrétaires Généraux Latino-Américains : l’autonomisation d’un pouvoir régional ?
En Amérique latine, comme dans le reste du monde, les organisations régionales et sous régionales se sont récemment multipliées. Les questions de recherche portent principalement sur la variété des régionalismes (Börzel & Risse 2016), ou leur nature changeante (post-libérale, post-hégémonique, voir Tussie, Riggirozzi 2012, Briceno-Ruiz 2016). Pour aller au-delà de ces questionnements, il est nécessaire de travailler sur les régions latino-américaines et leurs acteurs à la lumière d’une approche théorique innovante: la sociologie politique du régionalisme. Les Secrétaires généraux régionaux du sous-continent seront particulièrement observés pour comprendre l’émergence de pouvoirs régionaux. Cette réflexion nous permettra d’apporter une réponse plus précise à la question de la configuration du pouvoir dans les régionalismes latino-américains. Le Marché commun du Sud (UNSUR), la Communauté du Marché commun du Sud (CAN) MERCOSUR, le Système d’intégration centraméricaine (SICA), la Communauté des Caraïbes (CARICOM). Notre enquête sera donc basée sur un cadre qualitatif et reposera sur une temporalité moyenne datant du début des années 90

The Latin American Secretaries-Generals: Empowering the Regions?
In Latin America, as in the rest of the world, regional and sub-regional organizations have recently multiplied. The research questions are mainly concerned with the variety of regionalisms (Börzel & Risse 2016), its changing nature (post-liberal, post-hegemonic, see Tussie, Riggirozzi 2012, Briceno-Ruiz 2016). To go further those perspectives, it is necessary to work on Latin American regionalisms and their actors in the light of an innovative theoretical approach: the political sociology of regionalism. The Regional Secretaries-Generals of the sub-continent will be specifically observed to understand the emergence of regional powers. This reflection will enable us to provide a more precise answer to the question of how power is configured in the Latin American regionalisms. From a methodological point of view, the following Latin American cases will be studied to give a continental approximation to our study of the Regional Secretary-General (RSG): Union of Southern Nations (UNASUR), Community (CAN), the Southern Common Market (MERCOSUR), the Central American Integration System (SICA), the Caribbean Community (CARICOM). Our survey is therefore based on a qualitative framework and is based on an average temporality, going back to the early 1990s.

Adeline Denis (Centre Maurice Halbwachs, EHESS/ENS)

Qui gouverne la ville ?
En contrepoint de l’invitation à mieux cerner les Secrétariats Généraux d’organes institutionnels centraux, cette communication vise à interroger le fonctionnement des exécutifs locaux et la manière dont travaillent ensemble les maires, leur cabinet, et les directeurs et secrétaires généraux des mairies. Il s’agit de poser à nouveaux frais la question ancienne du gouvernement des villes (Dahl, 1961) en se focalisant sur le fonctionnement des entourages (Demazière, Le Lidec, 2014 ; Eymeri-Douzans, Bioy, Mouton, 2015) pour comprendre comment s’articule le « politique » et « l’administratif » à l’échelon local. Nous étudierons ces acteurs porteurs, par leur statut et prérogatives, de cette dichotomie, mais aussi négociateurs, à travers leurs pratiques quotidiennes, de ces frontières en permanence.
Notre communication s’appuiera sur une recherche doctorale menée entre 2012 et 2016 dans des mairies de banlieue française et américaine. Nous avons privilégié une approche ethnographique de nature comparative pour mettre en évidence les rôles contrastés qu’occupent respectivement les « Directeurs Généraux » en France et les « City Managers » aux États-Unis. La comparaison invite à saisir des configurations institutionnelles nuancées du leadership municipal, au-delà des clichés opposant souvent la gouvernance américaine au césarisme français.

Who governs the city?
As a counterpoint to the incentive to study the Secretariats-General of central institutions in the UE and OCDE member-states, this communication aims at questioning the functioning of local Core Executives, and at examining how mayors, cabinets, city managers and city clerks work together. The objective is to update the traditional issues in political science about city government (Dahl, 1961) with an original focus on executive entourages (Demazière, Le Lidec, 2014 ; Eymeri-Douzans, Bioy, Mouton, 2015). In other words, we want to understand how politics and administration get entangled at the local level. We will study how those actors, because of their status and prerogatives, convey a dichotomy between political and administrative activities; but also how, through their daily practices, they continuously negotiate and reframe those boundaries.
This communication will draw on our doctoral research carried out in French and American suburban cities between 2012 and 2016. We conducted a comparative ethnography in order to highlight the contrasted roles assumed by « Directeurs Généraux » in France and « City Managers » in the United States. The comparison leads to sketch qualified institutional configurations of municipal leadership, beyond the usual clichés opposing “American governance” to “French cesarism”.

Lundi 10 juillet 2017  13h30-17h30

DENIS  Adeline adenis@phare.normalesup.org
ERALY Alain aeraly@ulb.ac.be
EYMERI-DOUZANS Jean-Michel  jean-michel.eymeri-douzans@sciencespo-toulouse.fr
GÖRANSSON Marie Marie.Goransson@ulb.ac.be
GUISELIN Jean j.guiselin@senat.fr
MANGENOT Michel michel.mangenot@univ-paris8.fr
PARTHENAY Kevin kevin.parthenay@sciencespo.fr
TANGUY Gildas gildas.tanguy@sciencespo-toulouse.fr